наркологии неотделима от медикаментозного и физиотерапевтического воздействия, так как она начинается на самых ранних этапах лечения, практически с первых контактов больного с медицинским персоналом, и, в свою очередь, лечебные технологии (медикаментозные, физиотерапевтические и др.) применяются на всех этапах реабилитации. В связи с этим не понятно, как данное утверждение соотносится с приведенным выше положением ст. 55 ФЗ № 3 – ФЗ о том, что частные медицинские учреждения могут заниматься только реабилитацией больных наркоманией, но не их лечением.
В Стратегии, принятой в 2010 г., признали тот факт, что на эффективности государственной антинаркотической политики отрицательно сказывается отсутствие государственной системы мониторинга развития наркоситуации, недостаточно эффективно организованы профилактическая деятельность, медицинская помощь и медико-социальная реабилитация больных наркоманией, недостаточно используется потенциал общественных объединений и религиозных организаций.
Несмотря на то, что целью принятия данной Стратегии было объединение усилий органов государственной власти, как Федеральных, так и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, организаций и граждан Российской Федерации по пресечению распространения на территории России наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в Стратегии нашлось место и вопросам, направленным на создание необходимых условий для лечения и реабилитации больных наркоманией. Этому посвящен IV раздел «Совершенствование системы мер по сокращению спроса на наркотики». Согласно п. 22 Стратегии система мер по сокращению спроса на наркотики, направленная на оздоровление населения Российской Федерации путем снижения потребления наркотических средств и психотропных веществ и уменьшения неблагоприятных социальных последствий их употребления, строится на основе приоритета профилактических мер общественного, административного и медицинского характера и включает в себя:
а) государственную систему профилактики немедицинского потребления наркотиков;
б) наркологическую медицинскую помощь; в) медико-социальную реабилитацию больных наркоманией.
51
Основными угрозами в сфере профилактических мер, в частности, были названы: недостаточная эффективность организации оказания наркологической медицинской, педагогической, психологической и социальной помощи больным наркоманией; сокращение числа специализированных наркологических медицинских учреждений, низкое число наркологических реабилитационных центров (отделений) в субъектах Российской Федерации, а также недостаточное количество медицинских психологов, специалистов по социальной работе, социальных работников и иного персонала, участвующего в осуществлении медикосоциальной реабилитации; недостаточная доступность медикосоциальной реабилитации для больных наркоманией58.
ВСтратегии приведена система государственной профилактики немедицинского потребления наркотиков, состоящая из мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и распространения немедицинского потребления наркотиков и наркомании. Целями профилактики немедицинского потребления наркотиков являются сокращение масштабов немедицинского потребления наркотиков, формирование негативного отношения к незаконному обороту и потреблению наркотиков и существенное снижение спроса на них. Данные цели должны быть достигнуты, по замыслу авторов Стратегии, путем решения различных задач, в том числе за счет развития системы раннего выявления незаконных потребителей наркотиков, в частности, посредством ежегодной диспансеризации.
ВСтратегии установлена идея необходимости разработать механизмы социального партнерства между государственными структурами и российскими компаниями и корпорациями, общественными объединениями и организациями при проведении профилактических мероприятий антинаркотической направленности.
Вподразделе Стратегии «Наркологическая медицинская помощь» дана оценка современного состояния наркологической медицинской помощи, которая определяется недостаточной результативностью наркологической медицинской помощи, сокращением
58 Указ Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.- правовой системы «Консультант-Плюс».
52
числа специализированных государственных наркологических медицинских учреждений и ухудшением их кадрового обеспечения, недостаточностью финансового и технического обеспечения наркологической медицинской помощи59.
Стратегическими целями государственной политики в области развития наркологической медицинской помощи были названы своевременное выявление и лечение лиц, незаконно потребляющих наркотики, совершенствование наркологической медицинской помощи больным наркоманией, повышение ее доступности и качества, снижение уровня смертности. По мнению разработчиков Стратегии, основными мероприятими по повышению эффективности и развитию наркологической медицинской помощи, которые должны привести к достижению поставленной цели, являются: подготовка и утверждение порядка и стандартов оказания наркологической медицинской помощи; совершенствование основ законодательного, экономического и иного обеспечения организации обязательных форм оказания медицинской помощи больным наркоманией, в том числе вопросов межведомственного взаимодействия и его информационного обеспечения; формирование государственной программы научных исследований в области наркологии; недопущение применения в Российской Федерации заместительных методов лечения наркомании с применением наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки I и II Перечня наркотических средств, а равно легализации употребления отдельных наркотиков в немедицинских целях; совершенствование методов диагностики наркомании, обследования, лечения больных наркоманией; регулярная подготовка специалистов в области оказания наркологической медицинской помощи, повышение уровня информированности специалистов первичного звена здравоохранения по вопросам организации оказания наркологической медицинской помощи; улучшение финансового обеспечения деятельности специализированных государственных наркологических учреждений субъектов Российской Федерации, наркологических подразделений лечебных учреждений муниципальных образований за счет
59 Там же.
53
средств бюджетов всех уровней; принятие мер по укреплению социальных гарантий для сотрудников наркологической службы60.
Участие негосударственных организаций в данных мероприятиях не предусмотрено. Все мероприятия, перечисленные в данном подразделе, не могут быть реализованы сразу. Сначала необходимо подготовить, согласовать, улучшить, принять меры, сформировать. И только недопущение применения в Российской Федерации заместительных методов лечения наркомании с применением наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки I и II Перечня наркотических средств, а равно легализации употребления отдельных наркотиков в немедицинских целях прописано четко и однозначно.
Согласно Стратегии, современное состояние системы реабилитации лиц, больных наркоманией, определяется следующими факторами:
а) несовершенством нормативно-правовой базы по реабилитации больных наркоманией;
б) недостаточным финансированием реабилитационного звена наркологической медицинской помощи за счет бюджетов субъектов Российской Федерации;
в) незначительным числом наркологических реабилитационных центров, а также реабилитационных отделений в структуре действующих наркологических учреждений в субъектах Российской Федерации и низким уровнем их кадрового обеспечения;
г) слабым развитием системы мотивации лиц, допускающих немедицинское потребление наркотиков, к участию в реабилитационных программах, а также механизма отбора участников для включения в программы реабилитации;
д) недостаточной эффективностью медико-социальных мероприятий, обеспечивающих восстановление социально значимых ресурсов личности больного наркоманией и его дальнейшую социализацию в обществе;
е) отсутствием условий для социальной и трудовой реинтеграции участников реабилитационных программ61.
60 Указ Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.- правовой системы «Консультант-Плюс».
54
Согласно Стратегии, основными направлениями развития медико-социальной реабилитации больных наркоманией в Российской Федерации являются:
а) организация реабилитационных наркологических центров (отделений) в субъектах Российской Федерации;
б) финансирование наркологических диспансеров и других специализированных наркологических учреждений субъектов Российской Федерации на организацию деятельности наркологических реабилитационных подразделений;
в) укрепление кадрового состава наркологических реабилитационных центров (отделений) и подразделений с целью обеспечения бригадной формы работы с больными наркоманией;
г) систематическая подготовка и переподготовка специалистов (психиатров-наркологов, психотерапевтов, медицинских психологов, социальных работников, специалистов по социальной работе) по вопросам медико-социальной реабилитации больных наркоманией;
д) повышение доступности медико-социальной реабилитации для больных наркоманией, а также для обратившихся за медицинской помощью лиц, употребляющих наркотики с вредными последствиями;
е) организация системы обучения и трудоустройства больных наркоманией, прошедших медико-социальную реабилитацию;
ж) разработка критериев оценки эффективности работы наркологических реабилитационных центров (отделений), а также немедицинских реабилитационных организаций;
з) совершенствование методов медико-социальной реабилитации больных наркоманией;
и) формирование правовых основ, обеспечивающих использование потенциала традиционных религиозных конфессий, неправительственных и общественных организаций в государственной системе реабилитационной помощи;
61 Указ Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.- правовой системы «Консультант-Плюс».
55
к) введение системы государственного контроля деятельности немедицинских реабилитационных учреждений вне зависимости от их организационно-правовой формы;
л) формирование действенного механизма государственной поддержки научных исследований в области реабилитации больных наркоманией, разработки и внедрения инновационных программ реабилитации и реинтеграции больных наркоманией;
м) формирование системы информирования населения о спектре реабилитационных услуг, предоставляемых на государственном, региональном и муниципальном уровнях;
н) создание механизмов мотивации лиц, допускающих немедицинское потребление наркотиков, на участие в реабилитационных программах;
о) создание механизмов целенаправленной работы, обеспечивающей формирование социально-позитивного окружения реабилитируемых, с родственниками лиц, участвующих в реабилитационных программах;
п) разработка механизмов государственной поддержки учреждений, обеспечивающих социальную и трудовую реинтеграцию участников реабилитационных программ62.
В Стратегии предусмотрено формирование правовых основ, обеспечивающих использование потенциала традиционных религиозных конфессий, неправительственных и общественных организаций в государственной системе реабилитационной помощи, что является безусловным шагом вперед в отношениях государства с негосударственными организациями, которые уже давно работают с наркозависимыми, но, к сожалению, из данной концепции не понятно, в каком направлении будет происходить формирование этих основ, т.к. основной проблемой и для общественных, и для религиозных организаций является недостаток финансовых средств при неплохих результатах реабилитации, а государственная политика в сфере финансирования ориентирована исключительно в сторону государственных и муниципальных медицинских учреждений.
62 Указ Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.- правовой системы «Консультант-Плюс».
56
Основным мероприятием по развитию медико-социальной реабилитации больных наркоманией названа подготовка программы развития медико-социальной реабилитации, в рамках которой планируется внедрить в деятельность региональных наркологических реабилитационных учреждений малозатратные технологии и стационарозамещающие формы оказания реабилитационной помощи, включая организацию лечебно-трудовых мастерских, а также оснастить их оборудованием для оказания консультативной, диагностической и восстановительной медицинской помощи.
Согласно заключительным положениям Стратегии, она рассчитана на период с 2010-го по 2020-й гг. Для решения задач, поставленных Стратегией, предусматривается последовательное и стабильное увеличение расходов на государственную поддержку антинаркотической деятельности по всем направлениям.
Несмотря на некоторые моменты, вызывающие вопросы, нельзя не признать важность Стратегии, т.к. на государственном уровне не только были озвучены проблемы, существующие в сфере борьбы с немедицинским потреблением наркотиков, но и намечены цель и стратегия государства в борьбе с растущим потреблением наркотиков.
Однако не прошло и года с момента принятия Стратегии, на основе которой еще не были проведены более или менее значительные мероприятия, не были приняты нормативные акты в целях реализации Стратегии, как государство, в лице экспрезидента РФ Дмитрия Медведева, фактически заявило об изменении государственной политики в сфере борьбы с наркоманией. 18 апреля 2011 г. на заседании Президиума Госсовета, посвященного проблеме наркомании среди российской молодежи, состоявшегося в г. Иркутске, глава государства заявил, что не видит прогресса в борьбе властей против наркотиков, и озвучил несколько инициатив, которые коснутся школьников.
Далее экс-президент предложил принять закон, позволяющий проводить тестирование школьников на наркотики, причем он должен быть принят не на уровне регионов, а на федеральном уровне. Экс-президент заявил, что ситуация, к сожалению, такова, что власти будут вынуждены пойти по этому пути, так как по данной проблеме пора принимать решение, и данное решение не
57
может быть принято на уровне отдельного субъекта Федерации, а должно быть принято на уровне федерального законодательства.
При этом глава государства проинформирован, что в тех регионах России, где тестирование на наркотики было введено, не все родители положительно восприняли такое тестирование детей. «Большинство возражений обосновывалось этическими требованиями и необходимостью соблюдать право на частную жизнь». Директор Федеральной службы РФ по наркоконтролю (ФСКН) Виктор Иванов поддержал эту идею, предложив, со своей стороны, проводить такое тестирование в рамках диспансеризации. По его словам, это может даже не потребовать «избыточного нормативного регулирования через федеральное законодательство: достаточно совместного акта Министерства образования и Министерства здравоохранения»63. Однако этим ведомствам потребуется дополнительная компетенция, что может обеспечить только Закон.
Экс-президент принял участие в заседании Госсовета и Иркутского центра профилактики и реабилитации наркозависимости, где заявил, что тестирование – это не карательная мера, а мера сдерживания, и высказал мнение, что в таком тестировании будут особенно заинтересованы частные престижные учебные заведения. «Они, безусловно, особенно берегут свой имидж, и, конечно, как минимум, такое тестирование мешает развить потребление наркотиков как привычку», – сказал он. Также Д. Медведев призвал усилить борьбу с пропагандой наркотиков в информационной среде. «Популяризация потребления наркотиков – это просто преступление, и уголовное преступление, и, если хотите, нравственное преступление. В отдельных информационных средах эта популяризация, ее уровень, точнее сказать, просто зашкаливает»64. И идея введения принудительного тестирования школьников на федеральном уровне вызывает недоумение и в
63Указ Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.- правовой системы «Консультант-Плюс».
64Заседание Президиума Госсовета, посвященное борьбе с распространением наркотиков среди молодежи. [Электронный ресурс]. URL: http://state.kremlin.ru/state_council/10986.
58
вопросах соблюдения прав граждан, неоправданных финансовых затрат на выявление фактов употребления наркотиков при недостаточном финансировании медицинских центров, занимающихся лечением и реабилитацией уже выявленных наркоманов. Кроме того, опыт Республики Татарстан наглядно показал неэффективность данного способа борьбы с наркоманией. А потому предложение усилить борьбу с популяризацией наркотиков заслуживает безусловного внимания и реализации. В ходе программы, направленной на борьбу с популяризацией потребления наркотиков, и программы пропаганды здорового образа жизни больше шансов достигнуть положительного результата без нарушения прав граждан. Так, любое социальное зло легче предотвратить, чем потом исправлять.
Одними из важных направлений деятельности Д. Медведев назвал лечение, реабилитацию и возвращение людей, употреблявших наркотики, к нормальной жизни в обществе. «Спрос на такие услуги сейчас значительно превышает возможности государственных структур, – отметил он. – Кроме того, деградация наркологических медучреждений в последние годы привела к тому, что лишь 2% их пациентов после курса лечения воздерживаются от наркотиков».
Экс-президент считает необходимым создать полноценную и современную систему медицинской и социальной реабилитации наркозависимых лиц, обращая при этом особое внимание на несовершеннолетних. «Необходимо разработать национальные стандарты предоставления таких услуг, а это огромный объем работы, поэтому сегодня мы должны определиться с приоритетами», – считает он65. Однако, признавая неэффективность и недостаточность государственной системы лечения больных наркоманией, экс-глава государства так и не озвучил идею допуска к лечению наркоманов негосударственных учреждений. Выступление экс-президента на Госсовете поддержал и продолжил министр юстиции России Александр Коновалов, который предложил рассмотреть возможность введения уголовной ответственности за потребление наркотиков.
65 Заседание Президиума Госсовета, посвященное борьбе с распространением наркотиков среди молодежи. [Электронный ресурс]. URL: http://state.kremlin.ru/state_council/10986.
59
С инициативой предоставить наркопотребителям выбор – идти за нетяжкие преступления в тюрьму или лечиться – выступил глава Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков Виктор Иванов. По итогам Госсовета Президент дал поручение Правительству РФ и Администрации Президента РФ представить предложения об установлении ответственности за систематическое немедицинское употребление наркотических средств и психотропных веществ, а также о возможности применения в качестве основного или альтернативного вида наказания для лиц, совершивших преступления небольшой тяжести, связанные с наркотиками, обязанности прохождения медико-реабилитационной процедуры избавления от наркотической зависимости. Также Д. Медведев потребовал до сентября внести изменения в законы, чтобы регламентировать тестирование школьников на наркотики.
Выступления экс-президента, министра юстиции, главы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков явно показывают, что правительство определилось с основными направлениями борьбы с возрастающей наркотизацией населения России. Главные задачи государства – поголовно проверять, пока только школьников, и ввести ответственность за потребление наркотиков, а также предоставить выбор наркопотребителям, совершившим преступления небольшой тяжести, – лечиться или «сидеть». Однако из этих направлений политики упустили факты, озвученные самим экс-президентом, при наличии которых данная система, если и будет введена в России, не приведет к положительным результатам. Во-первых, недостаточность медицинских учреждений для лечения наркоманов, их слабое финансирование и неукомплектованность медицинским персоналом и оборудованием; во-вторых, низкая эффективность существующих заведений, поскольку, по словам экс-президента РФ, лишь 2% пациентов наркологических медучреждений после курса лечения воздерживаются от наркотиков. Таким образом, если в ближайшее время при существующем уровне медицинской помощи наркозависимым и недостаточном количестве реабилитационных центров, не укомплектованных подчас самыми элементарными вещами, ввести «поголовное» тестирование, принудительное лечение, то существующая система здравоохранения просто не справится с потоком больных.
60