Социальное назначение, функции, статус государственной службы. Статья. Автор Самаки

Социальное назначение, функции, статус государственной службы

Социальное назначение и функции

Система государственной службы занимает промежуточное положение между государством и обществом. Хотя государство является субъектом управления, а общество – объектом, госслужба опосредует их взаимное влияние. Во-первых, благодаря принципу равного доступа всех граждан к госслужбе, любой гражданин, соответствующий квалификационным требованиям, может из «подданного» стать представителем власти, и именно социальный состав кадрового обеспечения во многом определяет характер данной структуры. Действительно равным он был не всегда. Например, при Александре III предпочтение отдавалось дворянам; хотя формально получить должность мог и не дворянин, для других сословий квалификационным требованием было наличие высшего образования – в свою очередь, получение образования ограничивалось в зависимости от происхождения ученика. Нетрудно догадаться, к созданию какой системы государственной службы вели эти законы и для чего.

Во-вторых, в том числе во взаимодействии с госорганами проявляются в действии институты гражданского общества, вплоть до, при известных условиях, постепенного стирания грани между собственно государственным надзором и общественным самоконтролем, когда государство держит монополию на принуждение, но не на всю правовую и политическую активность, проводящую механизм регулирования в движение. Примером из современности могут быть административные регламенты многих контрольно-надзорных федеральных органов, а именно основания для проведения внеплановой проверки. Одно из них – жалоба гражданина. Приложить к обращению доказательства правонарушения – формально это право гражданина, а не обязанность, но фактически жалоба без доказательств далеко не всегда признаётся достаточным поводом для проверки – даже самой по себе проверки, когда о привлечении к ответственности речь ещё не идёт. Следовательно, часть надзорной функции госоргана вверена гражданам – выявить нарушение и начать расследование, но полномочия по принудительному истребованию информации о нарушении государство оставляет у себя. Итак, первая функция института госслужбы – взаимовлияние и взаимопроникновение.

Вторая функция – это обеспечение положения власти. Чиновничество является одним из трёх столпов государства. В отличие от остальных, оно опирается исключительно на ненасильственные методы, более того, его роль – организация того порядка, который и защищается насилием, поэтому этатическую функцию гражданской службы можно назвать центральной. Иначе говоря – государствообразующую. Аналогичная функция федеральной (к ней относится МВД, например) и военной службы обеспечивает устойчивое существование гражданской, пресекая посягательства.

Политическая и правоприменительная функции в отечественном законодательстве представлены как параллельные, но в ряде доктрин последнюю рассматривают как инструмент первой, так как некоторые теории рассматривают право (в узком смысле) как инструмент политики. Учитывая, что формирование правотворческих органов – процесс безусловно политический, такая точка зрения имеет место быть.

Следствие реализации этих функций – влияние госслужбы на правовую культуру общества, через создание или лишение граждан возможности разрешать значимые проблемы вмешательством государства. Иногда это называют воспитательной функцией. От «долгого ящика» Павла I до удобной подачи обращений и гарантии их рассмотрения по существу – пропасть, причём лежит она в правовой культуре самой власти.

Последнее по порядку, но не по значению: будучи частью аппарата, госслужба должна не только воплощать контроль государства за обществом, но и сдерживать его, защищая интересы личности от чрезмерных посягательств власти. Правозащитную функцию в этом контексте нельзя отделить от правоприменительной, потому что госслужба использует законы и только их, но если рассмотреть социальное назначение госслужбы, то эту функцию можно было бы назвать балансирующей. Противовес в системе призван выравнивать перевес, неизбежный в отношениях власти и подчинения. Если гражданин может обратиться к чиновнику за защитой от другого чиновника, и его права будут восстановлены, то существование такого государства оправдано и свою правозащитную функцию оно выполняет.

Статус государственных служащих

Особенности статуса госслужащих вытекают из сложности функций службы: чиновник одновременно сливается с властью, как её носитель, что ставит его выше рядовых граждан; и остаётся подконтролен власти вышестоящей – в узком смысле – центральному аппарату своего ведомства, в широком смысле – государственному порядку вообще, начиная с Конституции и заканчивая приказами непосредственного руководителя. Чиновник подчиняется государству даже больше, чем другие граждане, потому что вмешательство в жизнь и работу частных лиц разумно ограничено, госслужба же входит в понятие публичной власти, отсюда требования к прозрачности и подотчётности не только работы, но и частной жизни представителя той самой публичной власти.

Запреты на определённую деятельность и поступки тоже играют двоякую роль. Во-первых, их соблюдение не даёт госслужащему проявлять предвзятость, вынуждает его работать в интересах государства в целом, а не социальной группы или, тем более, в своих личных. Во-вторых, они отражают требования и ожидания общества: какой власти оно согласно подчиняться, а какой нет, и какое поведение может быть позволено представителю власти, а какое несовместимо с понятием «слуги народа». В-третьих, кроме запретов в общеконституционном духе есть внутренние правила, созданные для стабильности самой системы сверху вниз. Деятельность чиновника не должна вредить не только гражданам, но и государству. Это очевидная мысль, иногда слишком очевидная, вплоть до того, что на практике эти два приоритета меняют местами, и это ставит под знак вопроса всё вышесказанное о функциях.

В научной литературе нет единого мнения о соотношении прав и обязанностей госслужащих. Одни утверждают, что эти понятия слиты в так называемые правообязанности. То, что госслужащий может делать и то, что он должен – одно и то же. Другие считают, что не стоит путать права с полномочиями. Права – это то, что присуще человеку, пусть и не наравне с другими – привилегии, данные вместе с властью, но не связанные с ней, это расширенная версия прав, как атрибутов правоспособности в общем. Например, право на 30-дневный отпуск и дополнительные отпуска, на защиту госслужащего от угроз жизни и здоровью со стороны недовольных его работой граждан. Полномочия – это то, что сотрудник госоргана может и строго обязан делать как власть в конкретной ситуации по отношению к гражданину, например, исполнять свой административный регламент и закон о порядке рассмотрения обращений. Это похоже на трудовые обязанности: есть обязанность исполнять должностную инструкцию, и она же представляет из себя исключительный допуск к данной трудовой функции у данного работодателя. Разница в том, что трудовые отношения – частные, поэтому ответственность за ненадлежащее исполнение наступает только перед работодателем. Служебное правоотношение – публичное: представитель нанимателя тоже привлекает к дисциплинарной ответственности, но в некоторых случаях предусмотрена административная – как перед государством в целом, что нетипично для трудовых отношений с государственным учреждением или предприятием.

Стоит обратить внимание, что противопоставление служебных и трудовых отношений подчёркивается законом не во всех типах государства. Буржуазно-демократическим республикам понимание госслужбы как особенного властного положения в обществе досталось в наследство от феодальных абсолютных монархий, где служба государству равнялась службе государю, и государевы люди пользовались, пусть и в фигуральном смысле, его личным покровительством, а роль наместников монарха делала легитимность их власти и их привилегий освящённой – законом, традицией, рабской моралью, портретом царя в кабинете. Отсюда выделение специфического статуса чиновников – правовой статус следовал за социальным, а тот за политическим, хотя на деле чиновники далеко не всегда получали достаточное даже для базовых потребностей денежное содержание – вспомним рассказ Гоголя «Шинель» и его героя.

В государствах по типу Парижской Коммуны основная функция чиновников – это организационное обслуживание (здесь это слово будет точнее «службы», имеющей абсолютистский оттенок, схожий со «служением») общественной жизни через проведение законных процедур. Правопорядок воспринимается как один из ряда разных необходимых порядков, наподобие порядка в коммунальной системе или в продовольственном снабжении, а не как высшая абсолютная ценность, попирающая всё остальное. Поэтому естественно рассматривать сотрудников госорганов как категорию работников, а служебные отношения – как обыкновенные трудовые отношения, особенности которых не влекут за собой изменение правового режима этих отношений. Само по себе установление дополнительных гарантий, обязанностей, запретов и оснований для увольнения у отдельных категорий работников типично для трудового законодательства. Ничего нового, по сравнению с двухмесячным отпуском педагога или его увольнением за аморальное поведение, в статусе госслужащего при этом подходе не содержится. Несмотря на то, что принцип равной оплаты труда госслужащего и рабочего, введённый Коммуной, не соблюдался в СССР, экономическое отступление от него тогда не было сопряжено с правовым. В СССР не существовало всеобъемлющего закона о государственной службе, эти отношения регулировались общим трудовым законодательством и внутренними актами конкретных ведомств. Некоторые авторы усматривают в этом недостаточную разработку, а значит и недоразвитие госслужбы как института. Однако переносить механически на социалистическую систему критерии и представления, выведенные из предыдущий стадий развития государства, неверно.

Автор Самаки. 2026.