БП5

1 Бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Стадии бюджетного процесса составляют его последовательный цикл:

1. Составление проекта бюджета.

2. Рассмотрение и утверждение бюджета.

3. Исполнение бюджета.

4. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Участники бюджетного процесса и их полномочия закреплены в статье 152 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ). К ним относятся:

• Президент Российской Федерации: определяет основные направления бюджетной политики, обращается с Бюджетным посланием к Федеральному Собранию.

• Законодательные (представительные) органы: рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют парламентский контроль.

• Исполнительные органы государственной власти (высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования, местные администрации): осуществляют составление проекта бюджета, его исполнение, управление государственным (муниципальным) долгом.

• Центральный банк Российской Федерации: совместно с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую денежно-кредитную политику, обслуживает счета бюджетов.

• Органы государственного (муниципального) финансового контроля: проводят проверки бюджетной отчетности, контролируют соблюдение бюджетного законодательства.

• Органы управления государственными внебюджетными фондами: составляют проекты бюджетов фондов, исполняют их и представляют отчетность.

• Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств: составляют бюджетную смету, распределяют лимиты бюджетных обязательств, осуществляют ведомственный контроль.

• Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета: осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты доходов.

• Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета: осуществляют планирование и управление источниками финансирования дефицита.

• Получатели бюджетных средств: принимают и исполняют бюджетные обязательства.

2. Порядок составления проекта закона (решения) о бюджете

Составление проекта бюджета — прерогатива исполнительных органов власти (Правительства РФ, высших исполнительных органов субъектов РФ, местных администраций). Процедура строго регламентирована главой 20 БК РФ и включает следующие этапы:

1. Разработка прогноза социально-экономического развития и основных параметров бюджетной системы.

2. Разработка основных направлений бюджетной и налоговой политики.

3. Составление перспективного финансового плана.

4. Бюджетное послание Президента РФ (для федерального уровня), в котором определяются бюджетные приоритеты.

5. Подготовка федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ предложений к проекту бюджета.

6. Составление и представление главными администраторами бюджетных средств:

• Бюджетных проектировок — обоснований для планирования ассигнований.

• Сведений о бюджетных ассигнованиях.

• Сведений о расходах на исполнение публичных нормативных обязательств.

• Обоснований субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

7. Рассмотрение исполнительным органом власти (например, Министерством финансов РФ) представленных материалов и подготовка проекта закона о бюджете.

8. Представление проекта бюджета в законодательный (представительный) орган в установленные сроки (для федерального бюджета — до 1 октября текущего года).

Процесс составления бюджета основан на принципах достоверности, полноты отражения доходов и расходов и результативности.

3. Порядок рассмотрения и утверждения проекта закона (решения) о бюджете

Рассмотрение и утверждение бюджета — ключевая прерогатива законодательных (представительных) органов власти. Процедура для федерального бюджета детально регламентирована главой 22 БК РФ и включает следующие стадии:

1. Внесение проекта федерального закона о бюджете в Государственную Думу одновременно с рядом документов, включая основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики.

2. Предварительное рассмотрение проекта в комитетах Государственной Думы, прежде всего в Комитете по бюджету и налогам.

3. Рассмотрение проекта в трех чтениях в Государственной Думе:

• Первое чтение: обсуждается концепция бюджета, основные его параметры (общий объем доходов, расходов, дефицит/профицит), проектируются основные характеристики.

• Второе чтение: утверждаются ведомственная структура расходов (по главным распорядителям) и размер межбюджетных трансфертов.

• Третье чтение: утверждается ведомственная структура расходов в разрезе целевых статей и видов расходов, а также текстовые статьи проекта закона. Проект федерального закона о бюджете принимается в целом.

4. Рассмотрение и одобрение принятого Государственной Думой закона Советом Федерации.

5. Подписание закона о бюджете Президентом РФ и его официальное опубликование.

Аналогичные процедуры, с учетом особенностей, установленных законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, применяются для бюджетов других уровней.

4. Общий порядок исполнения бюджета. Блокировка расходов бюджета. Иммунитет бюджетов

Исполнение бюджета — это этап бюджетного процесса, на котором обеспечивается полное и своевременное поступление доходов и финансирование расходов. Организация исполнения бюджетов возложена на соответствующие финансовые органы (Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) и Федеральное казначейство. Ключевые принципы исполнения бюджета — единство кассы и подведомственность расходов. Процесс включает:

• Исполнение по доходам: зачисление доходов на единый счет бюджета, их учет и распределение.

• Исполнение по расходам: санкционирование и финансирование расходов. Основные этапы:

1. Доведение объемов лимитов бюджетных обязательств (ЛБО) до главных распорядителей и получателей средств.

2. Принятие бюджетных обязательств (денежных обязательств) получателями средств.

3. Подтверждение денежных обязательств.

4. Санкционирование оплаты денежных обязательств.

5. Финансирование — непосредственное перечисление денежных средств.

Блокировка расходов бюджета — это сокращение лимитов бюджетных обязательств или бюджетных ассигнований, предоставленных главному распорядителю (распорядителю, получателю) бюджетных средств. Основания для блокировки расходов установлены статьей 130 БК РФ и включают: возникновение недоимки по налоговым и неналоговым платежам, нецелевое использование средств, непредставление или несвоевременное представление отчетности, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Иммунитет бюджетов означает, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта. Понятие и порядок применения иммунитета бюджетов регулируются главой 24.1 БК РФ «Судебный иммунитет бюджетов». Иммунитет не является абсолютным и предусматривает специальную процедуру для удовлетворения судебных решений, вступивших в законную силу, за счет казны публично-правового образования.

5. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Внутренняя и внешняя проверка отчетов

Завершающей стадией бюджетного процесса является работа с бюджетной отчетностью.

Составление бюджетной отчетности осуществляется всеми главными администраторами, администраторами и получателями бюджетных средств. Отчетность составляется на основе данных бюджетного учета и включает следующие основные формы: баланс об исполнении бюджета, отчет об исполнении бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, пояснительную записку и другие формы. Годовой отчет об исполнении бюджета готовится финансовым органом соответствующего уровня.

Внутренняя проверка отчетности проводится в целях подтверждения ее достоверности и осуществляется в форме внутреннего финансового аудита, который проводят сами участники бюджетного процесса. С 2018 года применяется риск-ориентированный подход, что делает проверку более целенаправленной и эффективной. Внутренний аудит проверяет не только достоверность показателей, но и соблюдение порядка ведения бюджетного учета, установленного Минфином России.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета является обязательной процедурой до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе. Данную проверку проводят органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

• На федеральном уровне — Счетная палата Российской Федерации.

• На уровне субъекта РФ — контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации.

• На местном уровне — контрольно-счетный орган муниципального образования.

Внешняя проверка включает проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

Рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности завершает цикл. Законодательный (представительный) орган рассматривает годовой отчет об исполнении бюджета вместе с заключением органа внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и принимает решение об его утверждении (или отклонении). По итогам принимается закон (решение) об исполнении бюджета.