БП ТЕМА 1

В1

Предметом бюджетного права являются общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере, а именно при:

1. формировании доходов бюджетов;

2. расходах бюджетов;

3. осуществлении бюджетного процесса, т.е. при составлении проектов бюджетов и их рассмотрении, утверждении бюджетов и их   исполнении,   а   также   при   составлении   и утверждении отчета об исполнении бюджетов;

4. проведении бюджетного контроля;

5. применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Следует иметь в виду, что отношения по образованию, распределению и использованию государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования - также охватываются бюджетным правом, поскольку являются частью бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ). Указанные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями. 

Ст. 1 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ к бюджетным правоотношениям относит:

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Метод правового регулирования - совокупность приемов, способов и форм выражения специфических регулятивных свойств и функций, присущим нормам права данной отрасли; совокупность способов воздействия права на определенную область общественных отношений.

Поскольку бюджетное право - это подотрасль финансового права, то регулирование бюджетных отношений осуществляется тем   же   методом,   что   и   регулирование   финансовых   отношений,   -   императивным методом.

Императивный (административно-правовой) финансово-правовой метод правового регулирования характеризуется юридическим неравенством сторон, когда властвующие субъекты (публично-правовое образование в целом, государственные и местные органы власти и их должностные лица) издают предписания, обязательные для исполнения; исполнение таких обязательных предписаний обеспечивается принудительной силой государства.

Однако с развитием рыночных отношений в стране, обусловивших изменения бюджетного законодательства РФ, в отдельных случаях при регулировании бюджетных отношений допускается диспозитивный (гражданско-правовой), договорный метод.

Бюджетный кодекс РФ допускает в ряде случаев использование договорного способа регулирования бюджетных отношений, а иногда прямо обязывает заключать договоры; данный Кодекс содержит указание на два типа договоров:

1. договоры, сторонами которых выступают публично-правовые образования или их органы (например, договор между органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной власти автономного округа о разграничении налоговых доходов от федеральных налогов и сборов (п. 4 ст. 56 БК РФ).

2. договоры, одной стороной которых является публично-правовое образование или его орган, а другой - частные лица (например, бюджетные кредиты и инвестиции предоставляются на основании договора. Так, согласно ст. 93.2 БК РФ, бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу. Такие договоры являются гражданско-правовыми и заключаются в соответствии с гражданским законодательством РФ, о чем прямо говорится в ст. 80, 93.1 и др. БК РФ).

Таким образом, можно отметить, что метод бюджетного права включает в себя:

• общетеоретические методы (императивный, диспозитивный);

• методы финансового права (централизованное и децентрализованное регулирование);

• метод бюджетного контроля (осуществление контроля со стороны государства);

• метод бюджетных трансфертов (специфический для бюджетного права).

В2

. Бюджет и бюджетная политика. Бюджет и бюджетная деятельность.

2. Бюджетное устройство, бюджетный процесс, расходы, доходы и источники финансирования дефицита бюджета, межбюджетные отношения и т.д. как категории бюджетного права и как его институты.

3. Бюджетный кредит, межбюджетные трансферты, бюджетные инвестиции как категории бюджетного права и как виды расходов или источников финансирования дефицита бюджета.

4. Бюджетная роспись, бюджетная классификация, реестр распорядителей и получателей бюджетных средств, расходные обязательства, бюджетные обязательства, бюджетная смета и др. как категории бюджетного процесса.

Бюджетное право как подотрасль финансового права входит в единую систему российского права и, в свою очередь, является системой более низкого уровня. То есть бюджетное право представляет собой систему последовательно расположенных и взаимно увязанных правовых норм, объединенных внутренним единством целей, задач, предмета регулирования, принципов и методов такого регулирования.

В качестве элементов системы бюджетного права выделяются: "группы правовых норм, определяющие отношения бюджетного регулирования, бюджетной классификации, отношения, связанные с бюджетным федерализмом и др.

При этом нормы бюджетного права группируются в две части - Общую и Особенную.

В Общую часть бюджетного права включаются институты, которые содержат в себе положения, "обслуживающие" все или почти все институты Особенной части. Институты Общей части содержат нормы права, действие которых, как правило, распространяется на все регулируемые данной отраслью отношения. Институты Общей части бюджетного права конкретизируются применительно к порядку и особенностям функционирования бюджетной системы РФ в соответствующем финансовом году в институтах ее Особенной части. Такое построение системы права позволяет исключить дублирование нормативно-правового материала, устранить громоздкость юридических конструкций и облегчить восприятие и изучение отрасли права3.

Общая часть бюджетного права включает в себя нормы, определяющие принципы бюджетного права и регулирующие структуру, порядок и принципы функционирования бюджетной системы РФ, бюджетный процесс в РФ, состав бюджетного законодательства РФ и устанавливающие порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Структурно большинство норм общей части бюджетного права кодифицировано и закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации от 31.07.98 № 145-ФЗ (с измен, на 24.07.2002).

Особенная часть бюджетного права включает в себя нормы, регулирующие функционирование бюджетной системы в конкретном финансовом году. Они содержатся, например, в принимаемых ежегодно федеральных законах о бюджете на следующий год.

Под институтами бюджетного права следует понимать взаимосвязанные группы норм, регулирующих небольшие группы видовых родственных отношений. К ним относят:

• институт доходов бюджетов; институт расходов бюджетов5\;

• институт бюджетного процесса; институт ответственности за нарушения бюджетного законодательства и т. д. , Субинститутами бюджетного права выступают составные части (эле­менты) вышеуказанных институтов. Например, в рамках института бюджетного процесса могут быть выделены: субинститут утверждения бюджета; субинститут исполнения бюджета и т. д.

В свою очередь, в рамках, скажем, института доходов бюджетов можно выделить:

• субинститут доходов федерального бюджета; &/ субинститут доходов бюджетов субъектов Российской Федерации;

• суб институт доходов местных бюджетов. 5» "Первичной ячейкой" системы бюджетного права являются нормы бюд­жетного права (от лат. погта - правило, образец). В литературе их также именуют бюджетно-правовыми нормами.

В3

Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Данные отношения являются разновидностью финансовых отношений и поэтому им присущи особенности последних. Выделяют следующие черты бюджетных правоотношений:

— бюджетные отношения связаны с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

— права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета — основного финансового плана;

— в бюджетных правоотношениях всегда участвует государство, муниципальное образование или соответствующий государственный орган власти (местного самоуправления), который представляет интересы последних;

— бюджетные отношения носят непрерывный, повторяющийся характер, так как ежегодно возобновляются стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;

— носят публичный характер;

— бюджетные правоотношения складываются преимущественно по поводу денежных средств.

Бюджетные правоотношения можно классифицировать по различным основаниям.

В ст. 1 БК РФ по содержанию выделяет две группы бюджетных правоотношений — материальные и процессуальные:

1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, т. е. материальные бюджетные правоотношения;

2) отношения, возникающие в процессе составления и рас-мотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, т. е. процессуальные бюджетные правоотношения.

3) Однако в п. 2 ст. 1 БК РФ законодатель закрепил, что БК РФ устанавливает также правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Рос- сийской Федерации. Таким образом, можно выделить и третью группу бюджетных правоотношений: бюджетные правоотношения по установлению правового статуса участников бюджетного процесса, а также по установлению правовых основ и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исходя из структуры бюджетной системы РФ:

1) Бюджетные правоотношения относительно бюджета федерального уровня

2) Бюджетные правоотношения относительно бюджетов субъектов РФ

3) Бюджетные правоотношения относительно бюджетов муниципальных образований.

Федеративное устройство государство дает основание разграничить бюджетные правоотношения на вертикальные и горизонтальные.

1) Вертикальные опосредствуют связи между Федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями, как, правило, на основе субординации (преобладают в бюджетном праве).

2) Горизонтальные бюджетные правоотношения отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами Федерации относительно друг друга или муници- пальными образованиями соответственно.

По количественному составу участников: двухсторонние и многосторонние бюджетные правоотношения.

Структуру бюджетного правоотношения составляют три элемента: субъект, содержание правоотношения, объект правоотношения.

Субъектами бюджетного правоотношения считаются его участники, имеющие субъективные права и юридические обязанности. Субъектами бюджетного правоотношения являются:

а) Российская Федерация в целом; субъекты РФ; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования;

б) Органы государственной̆ власти и местного самоуправления

в) Кредитные организации

г) Государственные и муниципальные унитарные предприятия, также иные хозяйствующие субъекты

д) Физические лица (на стадии исполнении бюджета – например, ст.78 “Предоставление субсидий… индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг”.

Также выделают граждан как субъектов бюджетных правоотношений по поводу формирования доходов.

Бюджетные полномочия Российской Федерации закреплены в ст. 7 БК РФ, бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации — в ст. 8 БК РФ, бюджетные полномочия муниципальных образований — в ст. 9 БК РФ

Содержание бюджетных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности указанных субъектов.

Объектом бюджетных правоотношений выступает то, по поводу чего и ради чего субъекты правовых отношений в бюджетной сфере вступают в финансово-правовую связь. В качестве объекта бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные блага — денежные средства бюджетов, а также нематериальные блага, например публичный правопорядок в бюджетной сфере.

В4

Источник бюджетного права - это внешняя форма выражения нормы бюджетного права или, другими словами, нормативный правовой акт, содержащий нормы бюджетного права.

Систематизировать источники бюджетного права можно в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, начиная с Конституции РФ как правового акта, обладающего высшей юридической силой в Российской Федерации.

Источники бюджетного права состоят из нормативных правовых актов, принятых на:

а) федеральном уровне (федеральная составляющая источников бюджетного права);

б) уровне субъектов РФ (региональная составляющая источников бюджетного права);

в) уровне муниципальных образований (муниципальная составляющая источников бюджетного права).

Федеральная составляющая источников бюджетного права.

Первая группа источников. В Конституции РФ содержится ряд положений, регулирующих отношения в бюджетной сфере. Во-первых, это положения, которые, разграничивая предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в бюджетной сфере, устанавливают основы бюджетного устройства и бюджетной системы в Российской Федерации. Согласно п. "з" ст. 71 Конституции РФ, в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей "презумпцию компетентности" субъектов РФ, региональные бюджеты - это исключительный предмет ведения субъектов РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ст. 132 Конституции РФ).

Во-вторых, это конституционные положения, закрепляющие полномочия государственных органов в бюджетной сфере. Так, для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату; Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов назначает Государственная Дума, а заместителя Председателя Счетной палаты и вторую половину состава ее аудиторов назначает Совет Федерации (ст. ст. 101 - 103 Конституции РФ).

В статье 114 Конституции РФ определяются основные полномочия Правительства РФ в бюджетной сфере. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Вторая группа источников - федеральные конституционные законы. Среди таких законов в качестве источника бюджетного права можно выделить только Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в котором кроме полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики называются следующие: Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает совершенствование бюджетной системы.

Третья группа источников - федеральные законы, являющиеся составной частью структуры бюджетного законодательства. Основным федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс РФ. Это прямо закреплено в ст. 2 БК РФ. Бюджетный кодекс возглавляет бюджетное законодательство РФ.

Четвертая группа источников - подзаконные акты. Это - одна из разновидностей правовых актов, издаваемых в соответствии с законом, на основе закона, во исполнение его, для конкретизации законодательных предписаний, их толкования или установления первичных норм. Подзаконные акты тоже имеют свою иерархию в соответствии с юридической силой. Так, возглавляют систему подзаконных актов федерального уровня - источников бюджетного права -Указы Президента РФ. Вообще, указов Президента РФ, издаваемых в бюджетной сфере, незначительное количество по сравнению с постановлениями Правительства или приказами Минфина России. Указами Президента РФ регулируется главным образом порядок финансирования государственной поддержки за счет средств федерального бюджета той или иной категории лиц. Например, Указом Президента РФ от 6 апреля 2006 г. N 325 "О мерах государственной поддержки талантливой молодежи" <2> установлено, что Правительство РФ должно обеспечить в 2006 г. выделение средств из федерального бюджета для выплаты премий талантливой молодежи, а также предусматривать при формировании проектов федерального бюджета на 2007 - 2010 гг. средства для выплаты премий.

Далее идут нормативные правовые акты Правительства РФ. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правительство РФ регулирует различные бюджетные отношения. Так, среди Постановлений Правительства можно выделить те, что определяют основы правового статуса федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в бюджетной сфере, например: от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" <1>, от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора". Другие постановления Правительство РФ принимает во исполнение требований бюджетного законодательства РФ. Так, в соответствии со ст. ст. 96.11 и 96.12 БК РФ принято Постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния" ; в силу требования ст. 138.1 БК РФ Правительство приняло Постановление от 13 октября 2008 г. N 752 "Об утверждении Правил заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации".

Замыкают систему подзаконных актов федерального уровня акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, регулирующие бюджетные правоотношения. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" все федеральные органы исполнительной власти делятся на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и только федеральные министерства вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в пределах своей компетенции. Так, Министерство финансов РФ - это федеральный орган исполнительной власти, вырабатывающий единую государственную финансовую, кредитную, денежную политику, ведущий нормативно-правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации в финансовой сфере, включая бюджетную и иные сферы.

Следовательно, источниками бюджетного права являются приказы Министерства финансов РФ.

Региональная составляющая источников бюджетного права.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, принятые на уровне субъектов РФ, можно систематизировать аналогично федеральным нормативным правовым актам - по юридической силе.

Во-первых, это основные законы субъектов РФ - уставы и конституции данных субъектов, в которых, как правило, содержатся общие нормы о бюджетной системе субъекта РФ и о бюджетных полномочиях государственных органов власти субъекта РФ.

Во-вторых, источниками бюджетного права на региональном уровне являются законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения. В соответствии со ст. 2 БК РФ они также входят в структуру бюджетного законодательства РФ.

В-третьих, в систему региональных нормативных правовых актов в бюджетной сфере входят подзаконные акты - акты исполнительных органов власти субъектов РФ.

Муниципальная составляющая источников бюджетного права.

Акты органов местного самоуправления также можно систематизировать по юридической силе и разделить на нормативные правовые акты:

а) принятые представительными органами местного самоуправления;

б) принимаемые исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

К актам, регулирующим бюджетные отношения, принятым представительными органами местного самоуправления, относятся, во-первых, уставы муниципальных образований. Например, Устав внутригородского муниципального образования "Преображенское" в г. Москве <1> устанавливает, что к вопросам местного значения муниципального образования относится:

а) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы;

б) утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Во-вторых, к названным выше актам относятся акты представительных органов местного

самоуправления, регулирующие бюджетные отношения. Эти акты входят в структуру бюджетного законодательства РФ .

В-третьих, акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Например, Постановление администрации г. Белгорода от 16 октября 2002 г. N 1515 "Об утверждении правил учета комитетом финансов и бюджетной политики обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета г. Белгорода".

Следует иметь в виду, что все нормативные правовые акты регионального и местного уровня не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, который возглавляет структуру бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 БК РФ.