Установление визовогобезвизового порядка въезда на территорию Шенгенского пространства
.docxИсходя из положений статьи 77 (2) ДФЕС, в рамках ЕС вопрос об установлении визового/безвизового режима относится к компетенции Союза.
По мнению проф. С. Пирса (Steve Peers) [Peers, 2011: 128] и Й. Монара (Joerg Monar) [Monar, 2012: 24], установление визовых требований в отношении иностранцев представляет собой единственное направление политики в рамках внешнего измерения ПСБП, где ЕС осуществляет, по сути дела, исключительную компетенцию.
В настоящий момент, ключевым актом, определяющим визовые/безвизовые требования по отношению к гражданам третьих стран, выступает регламент Совета от 15.03.2001 г. № 539/2001 [Council Regulation (EC) No 539/2001, 2001]. Указанный регламент определяет не только перечни государств в зависимости от наличия или отсутствия визовых требований, но и общие критерии установления безвизовых отношений с третьими странами. К таким критериям, в частности, относятся: уровень нелегальной иммиграции, характер государственной политики и уровень безопасности, особенность внешней политики ЕС, а также уровень регионального сотрудничества и соблюдение принципа взаимности.
По мнению проф. Тима (Thym), критерии для установления визовых требований, применяемых к гражданам третьих стран, можно поделить на две группы – стратегические интересы внешней политики и особенности миграционной ситуации [Hailbronner, Thym, 2016: 37].
В Евросоюзе можно выделить два основных порядка установления безвизовых отношений – посредством подписания международного договора и последующего внесения изменений в регламент № 539/2001, либо только посредством внесения изменений в регламент № 539/2001 без заключения международного договора [Войников, Корнеев, 2013: 24].
Одним из критериев в реализации визовой политики Союза является принцип взаимности, согласно которому визовые требования по отношению к гражданам определенного государства должны соответствовать тем требованиям, которые устанавливает данное государство по отношению к гражданам стран ЕС.
Визовые отношения ЕС с третьими странами не всегда соответствуют принципу взаимности. При этом применительно к визовой политике ЕС нарушение принципа взаимности имеет двусторонний характер. Так, в некоторых ситуациях ЕС сохраняет визовые требования по отношению к третьей стране, в то время как данная страна не требует от граждан ЕС наличия визы (Армения). В иных ситуациях ЕС предоставляет гражданам третьего государства право безвизового въезда, а указанное государство предоставляет безвизовый въезд гражданам не всех государств, входящих в состав ЕС (США). Во втором случае нарушение принципа взаимности идет в разрез интересам ЕС, и такая ситуация вызывает беспокойство в Евросоюзе.
В 2005 г. ЕС создал правовой механизм реагирования на нарушения его партнёрами принципа взаимности [Council Regulation (EC) No 851/2005, 2005]. В качестве крайней меры реагирования на подобные нарушения предусмотрена возможность восстановления визового режима в отношении граждан третьего государства, являющегося источником нарушения данного принципа.
В 2013 г. был принят новый регламент [Regulation (EU) No 1289/2013, 2013], направленный на корректировку данного механизма. Новый порядок предусматривал автоматическое восстановление визового режима с третьим государством, требующим визы от граждан одной из стран ЕС на основе делегированного акта Комиссии.
По состоянию на 2018 г. ЕС удалось добиться взаимности в визовых вопросах со многими странами, кроме США. До настоящего времени это государство сохраняет визовые требования по отношению к гражданам пяти стран-членов ЕС – Болгарии, Хорватии, Кипру, Польше и Румынии. В своей визовой политике США по-прежнему не рассматривают ЕС в качестве единого субъекта визовых отношений, поэтому реализуют данную политику в отношении каждого отдельного государства. Однако, несмотря на прямые предписания, содержащиеся в регламенте, Союз не решился прибегнуть к крайним мерам и восстановить визовый режим с Соединёнными Штатами. По мнению Комиссии, такая мера будет контрпродуктивной и не поможет достичь цели – обеспечить безвизовый режим въезда в США для всех граждан ЕС [Communication, 2017]. По этой причине данный вопрос по-прежнему находится в переговорной стадии.
В рамках политики, связанной с установлением визового/безвизового порядка въезда на территорию Шенгенского пространства, отдельное место занимает механизм приостановки безвизового режима (Visa suspension mechanism). Он был введён в 2013 г. [Regulation (EU) No 1289/2013, 2013] одновременно с изменением порядка реагирования Евросоюза на нарушение принципа взаимности. Необходимость данного механизма была обусловлена желанием ЕС продолжить политику установления безвизовых отношений со странами, которые не в полной мере отвечают установленным критериям в части безопасности и нелегальной иммиграции, но находятся в русле геостратегических интересов ЕС.
В марте 2017 г. механизм приостановки безвизового режима был изменен [Regulation (EU) 2017/371, 2017]. Основная цель изменений заключалась в том, чтобы сделать данный механизм более гибким и доступным посредством сокращения сроков и упрощения процедуры. Очевидно, что посредством изменения механизма временного восстановления визового режима ЕС старается обеспечить баланс между необходимостью укрепления внешних границ и желанием продолжить политику визовой либерализации в отношении "лояльных" государств [Войников, 2017].