Правовой режим общей визовой политики ЕС

14 марта 2018 года Европейская Комиссия (ЕК) опубликовала проект Регламента по изменению визового законодательства ЕС [Proposal for a Regulation, 2018a]. По мнению ЕК, представленный законопроект призван укрепить общую визовую политику, решить проблемы миграции и безопасности, а также учесть экономические и внешнеполитические реалии¹. Указанная инициатива стала очередным этапом реформы визового законодательства ЕС, которая была обусловлена усилением миграционного давления, а также возрастанием террористической угрозы в ЕС.

Визовая политика в рамках ЕС всегда играла и продолжает играть особую роль, поскольку выступает как средство защиты от въезда нежелательных граждан, так и как политический инструмент выстраивания отношений с третьими странами. По этой причине изменение визового законодательства практически всегда было обусловлено политическими причинами. В настоящее время указанные выше функции визовой политики сохраняются, однако, новые вызовы требуют её адаптации к современным реалиям.

Цель настоящей статьи заключается в изучении правовых рамок визовой политике ЕС, её структуры, ключевых элементов, а также основных черт текущей реформы визового законодательства ЕС.

В соответствии со статьей 6 Шенгенского кодекса о границах [Regulation (EU) 2016/399, 2016], наличие действительной визы является одним из условий для въезда иностранцев на территорию Союза.

Визовая политика является частью политики в области пространства, свободы, безопасности и правосудия (далее – ПСБП), в котором, согласно положениям учредительных договоров, участвуют не все страны-члены ЕС. По состоянию на август 2018 г. в визовой политике ЕС с разным статусом участвуют 22 государства-члена, а также четыре ассоциированные страны-участницы Шенгенского пространства. Таким образом, визовая политика не является политикой всего Союза.

Исходя из положений статьи 4 Договора о функционировании ЕС (далее – ДФЕС), визовая политика находится в совместном ведении ЕС и входящих в него государств. Согласно статье 1 Визового кодекса [Regulation (ЕС) No 810/2009, 2009], визовая политика распространяется только на краткосрочные поездки, продолжительностью не более 90 дней в течение любого периода в 180 дней. В случае более длительного пребывания отношения в визовой сфере регулируются национальным законодательством.

Правовой основой визовой политики ЕС выступают положения статьи 77 (2) (а) ДФЕС, согласно которой Европейский Парламент и Совет ЕС принимают акты по вопросам общей политики о визах и иных разрешений на краткосрочное пребывание.

В соответствии с данной нормой ДФЕС, Совет и Парламент издают акты Союза, формирующие систему правовых актов, которую можно условно квалифицировать как визовое законодательство ЕС. При этом визовое законодательство выступает в качестве одного из элементов законодательства ЕС о свободе передвижения лиц (законодательства ЕС о пересечении людьми государственных границ) [Четвериков, 2010: 3].

В настоящий момент визовое законодательство Союза регулирует достаточно широкий круг отношений, которые, в свою очередь, делятся на две основные группы: установление визовых требований по отношению к гражданам третьих стран; порядок и условия выдачи, продления и прекращения действия краткосрочных виз. Таким образом, мы можем выделить два ключевых направления визовой политики: (1) установление визового/безвизового порядка въезда на территорию Шенгенского пространства; (2) установление порядка и условий выдачи виз для краткосрочного пребывания.

Основным методом правового регулирования в рамках реализации всей визовой политики ЕС является унификация, при этом ключевыми правовыми инструментами данной политики выступают регламент и международные соглашения.