Порядок пересечения внутренних и внешних границ ЕС
.docxПравовой режим пересечения внутренних и внешних границ в Европейском Союзе: анализ Визового кодекса ЕС
Введение: Два уровня правового регулирования
Порядок пересечения границ в пределах Европейского Союза базируется на фундаментальном разделении понятий внутренних и внешних границ Шенгенского пространства. Ключевым документом, регулирующим условия въезда для граждан третьих стран, является Регламент (ЕС) № 810/2009, известный как Визовый кодекс ЕС, вступивший в силу 5 апреля 2010 года.
Как следует из преамбулы документа (пункт 1), создание пространства свободного передвижения лиц должно сопровождаться мерами в отношении контроля внешних границ. При этом сам Визовый кодекс, согласно пункту 2 статьи 1, устанавливает процедуры и условия выдачи виз для транзита или предполагаемых пребываний на территории государств-членов продолжительностью не более трех месяцев на протяжении любого шестимесячного периода.
Важно отметить территориальную сферу действия Кодекса. Согласно преамбуле (пункты 31-37), он в полном объеме применяется ко всем государствам Шенгенской зоны, включая ассоциированные страны (Исландию, Норвегию, Швейцарию, Лихтенштейн). Дания не участвует в принятии Регламента, но может трансформировать его в свое национальное право. Великобритания и Ирландия остаются за рамками Шенгенских достижений и, следовательно, не связаны положениями данного документа.
1. Внутренние границы: принцип свободного передвижения
Визовый кодекс ЕС прямо не регулирует порядок пересечения внутренних границ, поскольку их режим устанавливается Шенгенским кодексом о границах (Регламент (ЕС) № 562/2006, упомянутый в пункте 25 преамбулы). Однако из логики построения визовой системы следует, что после законного въезда на внешней границе обладатель единой шенгенской визы приобретает право свободно перемещаться по всей территории государств-членов.
Статья 2 Визового кодекса определяет «единую визу» как визу, действительную для совокупной территории государств-членов. Это означает, что при пересечении внутренних границ (например, между Францией и Германией) обладатель такой визы не подлежит пограничному контролю. Исключение составляют случаи временного восстановления пограничного контроля, которое допускается Шенгенским кодексом о границах при серьезной угрозе общественному порядку или внутренней безопасности.
Статья 30 Кодекса содержит важное предостережение: обладание единой визой или визой с ограниченным территориальным действием само по себе не предоставляет автоматического права на въезд. Однако это относится к первому пересечению внешней границы. Внутри Шенгенского пространства наличие действительной визы является достаточным основанием для передвижения.
2. Внешние границы: единые условия въезда
Пересечение внешних границ Шенгенского пространства подчиняется строгим и унифицированным правилам, которые можно разделить на два этапа: получение визы (если она требуется) и прохождение пограничного контроля.
2.1. Условия получения визы
Визовый кодекс детально регламентирует процедуру получения визы типа «С» (краткосрочной). Согласно статье 12, ходатайствующее лицо должно представить действительный документ на поездку, удовлетворяющий следующим критериям:
- срок его действия должен истекать не ранее трех месяцев после предполагаемой даты выезда с территории государств-членов (для многократных поездок — после последней предполагаемой даты выезда);
- документ должен содержать не менее двух чистых страниц;
- он должен быть выдан менее десяти лет назад.
Статья 14 и Приложение II устанавливают перечень подтвердительных документов, которые могут быть запрошены. К ним относятся:
- документы, указывающие цель поездки (приглашения от предприятий или частных лиц, подтверждения бронирования отелей, программы мероприятий);
- документы, позволяющие оценить намерение покинуть территорию государств-членов (обратные билеты, подтверждение трудоустройства, доказательства наличия собственности в стране проживания);
- документы о наличии достаточных средств к существованию.
Статья 15 вводит обязательное требование о наличии медицинской страховки на время поездки. Страховой полис должен покрывать расходы на возвращение на родину по медицинским причинам, оказание неотложной медицинской помощи и госпитализацию. Минимальное страховое обеспечение установлено в размере 30 000 евро, а договор должен быть действительным на всей территории государств-членов.
2.2. Биометрическая идентификация и Визовая информационная система
Важнейшим нововведением Визового кодекса является создание Визовой информационной системы (ВИС). Согласно пункту 9 преамбулы и статье 13, при подаче первого ходатайства заявитель обязан явиться лично для получения биометрических идентификаторов — цифровой фотографии и десяти отпечатков пальцев.
Статья 13 устанавливает следующие правила:
- отпечатки пальцев хранятся в системе в течение 59 месяцев и могут копироваться при последующих обращениях;
- дети до 12 лет, лица, у которых физически невозможно получить отпечатки пальцев, главы государств и правительств освобождаются от дактилоскопирования;
- получение биометрических данных может проводиться квалифицированными сотрудниками консульств, почетных консулов или, при определенных условиях, внешними поставщиками услуг.
Пункт 10 преамбулы подчеркивает, что копирование ранее полученных отпечатков пальцев призвано упростить процедуру для последующих ходатайств.
2.3. Процедура рассмотрения ходатайства
Статья 9 определяет временные рамки подачи ходатайства: не ранее чем за три месяца до начала предполагаемой поездки. Для обладателей многократных виз допускается подача ходатайства до истечения предыдущей визы.
Статья 23 устанавливает сроки принятия решения:
- стандартный срок — 15 календарных дней со дня подачи ходатайства;
- при необходимости дополнительного изучения срок может быть продлен до 30 дней;
- в исключительных случаях, когда требуются дополнительные документы, — до 60 дней.
2.4. Основания для отказа в визе
Статья 32 содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче визы. К ним относятся:
- представление поддельного, фальсифицированного или искаженного документа на поездку;
- непредоставление подтверждения цели и условий предполагаемого пребывания;
- отсутствие доказательств наличия достаточных средств к существованию;
- превышение ранее разрешенного срока пребывания (более трех месяцев в течение шестимесячного периода);
- наличие информационного запроса в целях недопуска в Шенгенской информационной системе (SIS);
- наличие угрозы общественному порядку, внутренней безопасности или общественному здоровью;
- отсутствие медицинской страховки;
- разумные сомнения в подлинности представленных документов или в намерении покинуть территорию.
Важной гарантией прав заявителей является пункт 2 статьи 32, обязывающий сообщать решение об отказе и его основания посредством типового формуляра, содержащегося в Приложении VI. Пункт 3 той же статьи предоставляет право обжалования отказа в соответствии с национальным законодательством государства-члена, принявшего решение. Согласно пункту 5 статьи 58, эти положения применяются с 5 апреля 2011 года.
3. Особые категории виз и порядок их выдачи
3.1. Визы с ограниченным территориальным действием
Статья 25 (не включенная в представленную выдержку, но упоминаемая) предусматривает возможность выдачи визы с ограниченным территориальным действием. Такая виза действительна только для территории одного или нескольких, но не всех государств-членов. Приложение VII устанавливает порядок заполнения таких виз: в рубрику «действительна для» могут включаться коды соответствующих государств либо отметка «Шенгенские государства» со знаком «минус» и кодами стран, где виза недействительна.
3.2. Визы, выдаваемые на внешних границах
Статья 35 предусматривает исключительную возможность получения визы непосредственно в пограничных пропускных пунктах. Для этого должны соблюдаться следующие условия:
- заявитель соответствует всем условиям въезда;
- он не имел возможности заранее обратиться за визой и предоставляет доказательства существования непредвиденных и настоятельных причин для въезда;
- гарантирован возврат заявителя в страну происхождения или транзит в третью страну.
Такая виза выдается на срок не более 15 дней.
4. Административная организация и взаимодействие с заявителями
4.1. Территориальная компетенция
Статья 5 определяет государство-член, компетентное рассматривать ходатайство. Приоритет отдается государству, территория которого выступает единственным или основным местом назначения поездки. Если основное место назначения не может быть определено, компетентным признается государство, через внешнюю границу которого заявитель намеревается въехать.
Для транзитных поездок (статья 5, пункт 2) компетентным является государство, через внешнюю границу которого начинается транзит.
4.2. Внешние поставщики услуг
Статья 43 регулирует сотрудничество государств-членов с внешними поставщиками услуг (визовыми центрами). Пункт 15 преамбулы и пункт 5 статьи 43 подчеркивают, что даже при таком сотрудничестве у заявителей должна сохраняться возможность подавать ходатайство непосредственно в дипломатические или консульские представительства.
Сбор за оказание услуг, согласно пункту 4 статьи 17, не может превышать половины визового сбора, то есть 30 евро (при стандартном сборе 60 евро, установленном статьей 16).
Статья 17 также устанавливает, что сбор за оказание услуг должен быть соразмерен издержкам и адаптирован к местным условиям, а государства-члены должны стремиться к гармонизации таких сборов в рамках Шенгенского сотрудничества на местах.
4.3. Информирование общественности
Статья 47 обязывает государства-члены предоставлять общественности полную информацию о порядке получения виз. Согласно пункту 23 преамбулы, для этих целей создается общий Интернет-сайт, посвященный Шенгенским визам.
В перечень обязательной для публикации информации входят:
- критерии, условия и процедуры обращения за визой;
- порядок записи на прием;
- место подачи ходатайства;
- сроки рассмотрения;
- информация о праве на обжалование и процедуре обжалования;
- информация о том, что наличие визы не предоставляет автоматического права на въезд.
5. Аннулирование, отмена и продление виз
Статья 33 регулирует вопросы продления виз. Основаниями для продления являются:
- форс-мажор или гуманитарные причины, препятствующие своевременному выезду (продление бесплатно);
- серьезные личные причины (продление за плату 30 евро).
Статья 34 устанавливает различия между аннулированием и отменой визы. Аннулирование применяется, если обнаруживается, что в момент выдачи условия не выполнялись (например, виза получена обманным путем). Отмена применяется, если условия выдачи перестали выполняться после выдачи визы.
При аннулировании или отмене на визовую марку ставится соответствующая печать, а решение с указанием оснований сообщается заявителю по форме Приложения VI. Решение может быть обжаловано.
Заключение
Визовый кодекс ЕС представляет собой комплексный документ, детально регламентирующий порядок пересечения внешних границ Шенгенского пространства. Он устанавливает единые стандарты для всех государств-членов, вводит биометрическую идентификацию, определяет четкие сроки рассмотрения ходатайств, гарантирует право на обжалование отказов и обеспечивает информирование общественности. При этом внутренние границы, в соответствии с общими принципами Шенгенского законодательства, остаются открытыми для свободного передвижения лиц, законно находящихся на территории государств-членов. Важнейшим принципом, закрепленным в документе, является баланс между обеспечением безопасности (через проверки по базам данных и биометрию) и созданием комфортных условий для добросовестных путешественников (через упрощение процедур для часто путешествующих лиц и возможность подачи документов через внешних поставщиков услуг).