1.2 Нормативно-правовые основы управления образованием отходов в Российской Федерации

Жизнедеятельность населения непосредственно связана с процессами потребления и неизменно ведет к образованию отходов, являющихся, в основном, твердыми бытовыми отходами. По официальным данным, в последние десятилетия проблема бытовых отходов, особенно в круп­ных городах, приобрела особую ос­троту. Накопление ТБО в современ­ном городе достигает 250–300 кг на человека в год, а ежегодное увели­чение отходов на душу населения составляет 4–6 %, что в 3 раза пре­вышает скорость роста населе­ния.

В соответствии со статьями 44 и 51 Фе­дерального закона от 10.01.2002 г. №7-ФЗ «Об охране окру­жающей среды» при планировании и застройке городских и сельских поселений должны приниматься ме­ры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размеще­нию отходов производства и потребления. Запрещается размещение опасных и радиоактивных отходов на территориях, прилегаю­щих к городским и сельским поселе­ниям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреа­ционных зонах.

Следует отметить, что общие правовые основы деятельности органов местного самоуправления установлены Конституцией РФ и Фе­деральным законом «Об общих при­нципах организации местного само­управления в Российской Федера­ции» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции от 7 мая 2009 г., далее – Фе­деральный закон № 131-ФЗ). Данный Федеральный закон предусматрива­ет, что территория субъектов РФ разграничивается между поселения­ми. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территории поселе­ния. Территории всех поселений, за исключением территорий город­ских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения со­ставляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилега­ющие к ним земли общего пользова­ния, территории традиционного при­родопользования населения соот­ветствующего поселения, рекреаци­онные земли, земли для развития поселения.

Таким образом, действие статьи 13 Фе­дерального закона от 24 ию­ня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах про­изводства и потребления» распростра­няется на всю территорию Российской Федерации, в связи с чем, на органах местного самоуправления лежит очень сложная и ответственная за­дача по организации деятельности в области обращения с отходами не только на территории населенного пункта непосредственно, но и на прилегающей (иногда очень значи­тельной) территории.

Согласно части 2 статьи 13 вышеуказанного Федерально­го закона №89-ФЗ непосредственное осуществление деятельности в сфере обращения с отходами на террито­рии муниципальных образований от их лица осуществляют органы мест­ного самоуправления, наделенные властными полномочиями в данной сфере, закрепленными Федеральным законом № 131-ФЗ. В соответствии со статьями 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуп­равления наделяются полномочиями в области обращения с отходами производства и потребления в зависимости от вида муниципального образования. Так, к вопросам мест­ного значения поселения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; к вопросам мест­ного значения муниципального района – организация утилизации и переработки бытовых и промышлен­ных отходов; в вопросы местного значения городского округа входит организация сбора, вывоза, утилиза­ции и переработки бытовых и про­мышленных отходов.

Следует отметить, что определе­ние понятия «утилизация» ни в положениях Федерального закона № 131-ФЗ, ни в положениях Феде­рального закона №89-ФЗ не содержится, а по­нятие «захоронение» включено в понятие «размещение отходов». При этом организация обезврежи­вания и захоронения отходов в ка­честве полномочия органов местно­го самоуправления не закреплена, не закреплена она и в качестве пол­номочия органов государственной власти различных уровней. В связи с этим требуется уточнить перечень полномочий органов местного са­моуправления, учитывая то, что за­хоронение отходов в настоящее вре­мя – основной способ обращения с отходами. [38]

Порядок вывоза отходов с терри­торий муниципальных образований установлен “Правилами предостав­ления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов”, утверж­денных постановлением Правитель­ства РФ от 10 февраля 1997 г. № 155 (в редакции от 1 февраля 2005 г.). Согласно указанным “Правилам предостав­ления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов” ор­ганы местного самоуправления осу­ществляют указанную деятельностьненепосредственно сами, а через организации различной организаци­онно-правовой формы. Зачастую, таковыми являются муниципальные предприятия или индивидуальные предприниматели, оказывающие потребителям (гражданам, исполь­зующим, заказывающим или имеющим намерение заказать исключи­тельно для семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осущест­влением предпринимательской деятельности, услуги по вывозу бытовых отходов) услуги по вывозу бытовых отходов по возмездному до­говору. [34]

Вместе с тем, в числе основных причин низкой эффективности деятельности муниципальных образо­ваний в сфере обращения с отхода­ми, образования и возникновения несанкционированных свалок выде­ляются следующие:

• недостаточное финансирование программ субъектов РФ по обращению с отходами;

• недостаток финансовых средств в местных бюджетах;

• ограничен­ные возможности муниципаль­ных властей по привлечению инвестиций;

• недостаточное межмуници­пальное взаимодействие при выборе способа обращения с отходами.

Так, создание полигона захороне­ния отходов, мусоросжигательного завода или инфраструктуры по пере­работке вторичного сырья требуют от муниципального образования не только значительных инвестиций, но и принятия решения о месте раз­мещения такого объекта, удовлетво­ряющего геологическим, санитар­ным и экологическим требованиям. В то же время большинство субъек­тов РФ обладают необходимыми ре­сурсами, позволяющими привлекать инвестиции, осуществлять выбор площадок под строительство и со­здавать межмуниципальные объекты по удалению отходов с учетом пот­ребностей всего региона.

Низкий уровень использования отходов обусловлен и отсутствием координации деятельности органи­заций по переработке отходов, недостаточностью информации о сущес­твующих технологиях в области утилизации отходов, а также тем, что переработчики отходов не объединяются для координации деятельно­сти и обеспечения обмена опытом в области переработки отходов.

Муниципальными властями в на­рушение пункта 3 статьи 13 Федерального за­кона № 89-ФЗ не устанавливается порядок сбора отходов, не принима­ются меры по ликвидации несанкци­онированных свалок, с нарушениями принимаются правовые акты о пре­доставлении земельных участков для размещения полигонов, не осуществляется контроль над деятельностью муниципальных унитарных предпри­ятий, занимающихся очисткой и благоустройством территорий.

В нарушение природоохранного законодательства не организован сбор отходов, имеются факты за­хламления частных подворий и при­легающих к ним территорий навозом и бытовыми отходами, не решен во­прос об отводе земельных участков для размещения твердых бытовых отходов.

В целях решения вопросов мест­ного значения органы местного самоуправления поселений, муници­пальных районов вправе формиро­вать, утверждать и исполнять бюджет, осуществлять контроль за исполнением бюджета (подпункт 1 пункта 1 статьи 14, подпункт 1 пункта 1 статьи 15 Федерально­го закона № 131-ФЗ).

В соответствии со статьями 9, 139, 140 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления вправе ус­танавливать и исполнять расходные обязательства муниципального об­разования, осуществлять муници­пальные заимствования, иницииро­вать привлечение межбюджетных субсидий и субвенций из других бюд­жетов бюджетной системы Россий­ской Федерации. Учитывая вышеизложенное, суд не имел оснований полагать, что отсут­ствие в бюджете му­ниципального образования и муниципального района денежных средств на организацию сбора и вывоза бытовых отходов, утилизацию и переработку ТБО ос­вобождает их от решения вопросов местного значения, отнесенных к их компетенции.

Поскольку судом первой и касса­ционной инстанций допущены существенные нарушения норм мате­риального права, повлиявшие на исход дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ полагала необходимым отменить состоявшиеся по делу судебные постановления и вынести новое реше­ние об удовлетворении требований прокурора.

Таким образом, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определила: решение городского суда области и оп­ределение судебной коллегии по гражданским делам областного суда отменить и принять новое решение, которым заявление межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.

Обязать администрацию муниципального образова­ния муниципального района области органи­зовать на своей территории сбор и вывоз ТБО в соответствии с сани­тарно-эпидемиологическими требо­ваниями; администрацию муниципального района области – организовать утилизацию и переработку бытовых отходов, вывозимых с территории муниципального образования.

Часть 3 статьи 13 Федерального за­кона № 89-ФЗ к правам органов местного самоуправления относит оп­ределение порядка сбора отходов на территориях муниципальных обра­зований. В частности, к одному из наиболее распространенных методов сбора отходов относится селектив­ный (раздельный) сбор мусора. Практика селективного сбора отхо­дов успешно применяется в ряде стран мира достаточно длительное время. Применение данного способа позволяет обеспечить разделение различных видов бытовых отходов на группы (бумага, стекло, пищевые отходы и др.) в целях их наиболее эффективного дальнейшего исполь­зования (в частности, переработки) и удаления (захоронения, сжигания и т.п.).

Таким образом, отечественная система управления отходами постоянно взаимодействует с тремя основными элементами: общественность, производитель отходов и окружающая природная среда