Государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства. Учебно-методическое пособие

Министерство образования и науки Российской Федерации

Амурский государственный университет

П.Г. Алексеенко

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

(НАДЗОР) ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ

ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Учебно-методическое пособие

Благовещенск

Издательство АмгУ

2017

ББК 67.405 я73

А 47

Рекомендовано учебно-методическим советом университета

Рецензенты:

С.А. Абрамова, канд. юрид. наук, судья Амурского областного суда;

Т.Б. Чердакова, канд. юрид. наук, зав. кафедрой уголовного права АмГУ.

Алексеенко Г.П.

А47 Государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законода-

тельства: Учебно-методическое пособие / Г.П. Алексеенко. – Благовещенск:

Амурский гос. ун-т, 2017.

Пособие предназначено для студентов юридического факультета, а также студентов других факультетов, изучающих трудовое право. В пособии обозна-

чены: понятие, историко-хронологическая справка возникновения и развитие института надзора за соблюдением трудового законодательства, эволюция ком-

петенций и полномочий инспекции труда в различные периоды ее деятельно-

сти. Рассмотрены процедуры исполнения контрольно-надзорных функций.

Пособие подготовлено в соответствии с действующим законодательством по состоянию на 01.01.2017.

ББК 67.405 я73

©Алексеенко П.Г., 2017

©Амурский государственный университет, 2017

2

ВВЕДЕНИЕ

В связи с возникшей в XIX в. необходимостью обеспечивать соблюдение впервые появившихся законов, в 1882 г. указом императора Александра III был учрежден правительственный инспекторат. В лице фабричных инспекторов правительство имело агентов, посредством которых могло воздействовать как на рабочих, так и на фабрикантов. Кроме надзора за исполнением законода-

тельства о труде, на фабричных инспекторов возлагалось утверждение разме-

ров денежных штрафов, цен на предметы, продаваемые в фабричных лавках,

утверждение правил внутреннего трудового распорядка.

По мере развития социального законодательства инспекция труда эволю-

ционировала из первоначального карающего «жандарма» в орган, призванный проводить в основном профилактическую работу1.

В 1918 г. Совнарком Советской России принял декрет об учреждении ин-

спекции труда при Наркомате труда, целью которой являлась охрана труда,

здоровья и жизни всех лиц, занятых хозяйственной деятельностью.

В1933 г. Наркомат труда был слит с аппаратом ВЦСПС, а инспекции труда организованы по отраслевому принципу при всех ЦК профсоюзов.

В1994 г. были учреждены Федеральная инспекция труда при Министер-

стве труда Российской Федерации и подведомственные ей государственные ин-

спекции труда в субъектах Федерации, которые сегодня образуют единую сис-

тему надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности

иведомственной принадлежности.

Всоответствии с ч. 2 ст. 7 Конституции РФ в Российской Федерации ох-

раняется труд и здоровье людей. В реализации этой конституционной нормы

важная роль принадлежит государственной инспекции труда.

1Законодательная охрана труда / под ред. Туган-Барановского. – СПб.: Изд. М.И. Водовозо-

вой, 1901. – С..267-268.

3

1. ТЕРМИНО-ХРОНОЛОГИЧЕСКАЯ СПРАВКА

Термины «надзор» и «контроль» употребляются нами как тесно связан-

ные понятия: это подчеркивает общность их целей и задач – предупреждение нарушений трудового законодательства, устранение нарушений, применение мер государственного или общественного воздействия к нарушителям закона.

Однако различие между ними можно проследить в объеме охватываемой об-

следованием сферы деятельности, специфике методов и правовых форм воз-

действия, разграничении между формами надзорной и контрольной деятельно-

сти, компетенции, в функциях и полномочиях органов, их осуществляющих.

Различие между надзором и контролем видится в том, что компетенция надзора ограничена проверкой законности действий конкретного oбьeктa и представля-

ет собой своего рода суженный контроль. Надзор в отличие от контроля всегда осуществляется извне, тогда как контроль может осуществляться и внутри сис-

темы - не может быть «самонадзора», но может быть «самоконтроль».

В зависимости от субъектов, осуществляющих надзор и контроль, над-

зорная функция носит преимущественно властный характер и осуществляется государственными органами, а контроль связан в большей мере с обществен-

ными функциями, хотя законодательство использует термин «контроль» также применительно к государственным органам.

Исходя из всего изложенного, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, надзор и контроль являются составной частью управленче-

ской деятельности.

Во-вторых, надзор и контроль – способы, с помощью которых обеспечи-

вается исполнение законодательства.

В-третьих, надзор и контроль – это различные формы проверочной дея-

тельности управомоченных на то государственных и общественных органов,

которые призваны пресекать нарушения законодательства.

В целом государственный надзор можно охарактеризовать как деятель-

ность государственных органов по проверке соблюдения законодательства,

иных нормативных правовых актов, норм стандартов и правил, а также по уст-

4

ранению и предупреждению правонарушений. Цель государственного контроля

– обеспечение прав граждан и интересов государства, основные задачи – выяв-

ление правонарушений, их предупреждение, а в необходимых случаях – при-

влечение виновных к ответственности.

Чтобы законодательные установления исполнялись, порой требуется сило-

вое воздействие государственных надзорных органов. Именно из этих сообра-

жений в связи с принятием в 1882 г. России закона «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах»2 для надзора за исполнением постановле-

ний о работе и обучении малолетних работников учреждена особая инспекция, в

дальнейшем преобразованная в Правительственный инспекторат по осуществле-

нию государственного надзора за соблюдением нарождающегося трудового за-

конодательства, который находился в составе Министерства финансов.

Из истории России известно, что в первой половине 80-х гг. XIX столетия отмечались сокращение промышленного производства и упадок торговли. Хро-

нические неурожаи, инфляция и рост дороговизны, дезорганизация денежного обращения, кризис и депрессия производства, безработица – характерные черты российской действительности того времени3. Пока промышленность оставалась в застое, фабриканты не испытывали больших неудобств от новых фабричных законов. Но со временем запрещение ночной работы женщин не могло не ока-

заться весьма убыточным для фабрик, привыкших работать день и ночь. Нача-

лась упорная борьба фабрикантов с фабричной инспекцией; консервативная пе-

чать подняла агитацию против новых фабричных законов. Новый министр фи-

нансов И.А. Вышнеградский сделал некоторые изменения в законах в интере-

сах фабрикантов4.

В 1886 г.были изданы «Правила о надзоре за заведениями фабрично-

заводской промышленности»5. Противодействие российских предпринимателей вмешательству государства посредством введения ограничительных мер в от-

2Собрание Узаконений 1882 г. – Ст. 426.

3Куприянова Л.В. «Рабочий вопрос» в России во второй половине 19-го – начале 20-го века.

Электронный ресурс: www.hist.msu.ru/labour/Article/Kupriyanova.htm . – С. 18.

4Законодательная охрана труда… – С. 259.

5Валетов Т.Я. Фабричное законодательство в России. – С.:43. www.hist.msu.ru/Labs/ Ecohist/OB13/Valetov.pdf

5

ношения с рабочими не замедлило сказаться. С помощью того же правительства им удалось свести уступки рабочим к минимальным размерам, но они продолжали настаивать на дальнейших послаблениях. При поддержке высокопоставленных правительственных чиновников, министра финансов И.А. Вышнеградского они активно добивались пересмотра самого закона. Особой критике подвергались нововведения, касающиеся прав и обязанностей, предоставленных по закону 1886 г. фабричной инспекции6.

Похожую ситуацию мы наблюдаем и в наше время. С ростом экономического развития в стране стало очевидным, что надзорная деятельность во многих случаях является сдерживающим фактором, инструментарием для коррупционных проявлений со стороны представителей надзорных органов.

Первым нормативным актом в России, ограничивающим сферу деятельности надзорных органов, стал федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» № 134 от 08.08.2001 г.7.

Прежде всего обращает на себя внимание, что на первое место в названии федерального закона законодатель поставил слово «контроль», а слово «надзор», которое ранее стояло на первом месте, вынесено за скобки, и это уже не может не означать, что надзорная деятельность государственных органов уходит на второй план. Если до принятия закона руководитель федерального надзорного органа самостоятельно, по своему усмотрению утверждал план проверок, то в соответствии с указанным законом проверки могут осуществляться не чаще одного раза в два года.

Следующим нормативным актом, ограничивающим деятельность надзорных органов, стал закон от 01.10.2003 г. № 129, которым внесено изменение в ст. 7 закона №134, в соответствии с которым плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации8.

6 Куприянова Л.В. «Рабочий вопрос» в России во второй половине 19-го – начале 20-го века...– С. 28.

7СЗ РФ. – 2001. – № 3. – Ч. 1. – Ст. 3436. 8 СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3828.

6

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. №2949 продолжил процесс ограничения деятельности надзорных органов: определил уведомительный порядок проведения мероприятий; их планирование и осуществление поставлено под контроль прокуратуры, которая при проверке планов работы надзорных органов исключает те организации, которые подвергались проверкам ранее трех лет.

Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 246 «О внесении изменений в федеральный закон «О защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» частью 1 ст. 26.1 вообще запретил на три года (с начала 2016-го по конец 2018-го) плановые проверки в отношении юридических лиц и предпринимателей, отнесенных в соответствии со ст. 4 федерального закона от 24.07.2007 г. № 209 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого предпринимательства, за исключением субъектов, осуществляющих отдельные виды деятельности.

Очевидно, что в России взят курс на ограничение полномочий государственного надзора, в том числе и за соблюдением трудового законодательства.

Таким образом, надзорные органы в настоящее время значительно ослабили карательную функцию. Об этом свидетельствует изменение в федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием федерального закона «О специальной оценке условий труда» от 28.12.2013 № 421 (ст. 11), по которому одной из мер административного воздействия, наряду со штрафами и дисквалификацией, введена такая мера как «предупреждение».

Кроме того, распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 559-р утвержден план мероприятий(«Дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 гг.

9 СЗ РФ. – 2008. – №5 2. – Ч. 1. – Ст. 6249.

7

Реализация плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствова-

нию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 20162017 гг. (далее – «дорожная карта») направлена на повышение результативно-

сти и эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том числе посред-

ством внедрения в деятельность контрольно-надзорных органов риск-ориен-

тированного подхода при организации и осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

Подконтрольные субъекты осуществляют свою деятельность в различных сферах государственного контроля (надзора). В большинстве сфер действуют крупные и малые предприятия, как использующие современные технологии,

так и работающие на устаревшем оборудовании.

Правовая система, как правило, обязывает контрольно-надзорные органы осуществлять с определенной периодичностью сплошную проверку подкон-

трольных субъектов, что зачастую приводит к неэффективному расходованию ресурсов. Одновременно складывается ситуация, при которой количество под-

контрольных субъектов превышает потенциальные возможности контрольно-

надзорного органа по их проверке, что, в свою очередь, приводит к отсутствию возможности обеспечить безопасность результатов деятельности подконтроль-

ных субъектов путем государственного контроля.

Мировая практика свидетельствует об активном использовании методов оценки риска в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности с одновременным повышением уровня эффектив-

ности контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов исполни-

тельной власти. Кроме того, использование в административной практике ме-

тодов оценки риска позволяет более точно учитывать особенности осуществле-

ния хозяйственной деятельности в той или иной сфере производства или оказа-

ния услуг.

В связи с этим необходимо внедрение дифференцированного подхода к проведению контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причи-

нения субъектами хозяйственной деятельности вреда (ущерба) охраняемым за-

коном ценностям, который позволит существенно повысить эффективность

8

расходования ресурсов на функционирование контрольно-надзорных органов путем сосредоточения усилий инспекторского состава государственного надзо-

ра на наиболее значимых направлениях.

Введение дифференцированного подхода должно сопровождаться сокра-

щением количества подконтрольных субъектов и отказом от всеобъемлющего контроля, при котором контрольным мероприятиям подлежат все субъекты.

Необходимо переходить к проверкам в зависимости от степени риска работы предприятия с передачей подконтрольных субъектов с минимальным риском деятельности в сферу саморегулирования и уведомительного характера дея-

тельности.

Система отчетности и оценки эффективности деятельности контрольно-

надзорных органов строится на количественных показателях выявленных на-

рушений и санкций. Такая система стимулирует инспекторов не к предотвра-

щению ущерба, а к обязательному выявлению нарушений и наказанию пред-

принимателей и иных подконтрольных субъектов. В связи с этим способами поддержки бизнеса и содействия его ведению в соответствии с законодательст-

вом Российской Федерации являются переход от оценки результативности и эффективности контрольно-надзорных органов, основанной на количестве вы-

явленных нарушений и размере санкций, к оценке размера предотвращенного ущерба как в результате контрольно-надзорных мероприятий, так и в ходе про-

филактики нарушений, а также разъяснения содержания обязательных требова-

ний, подлежащих соблюдению.

Требование к контрольно-надзорному органу включать в отчет, ежегодно формируемый в соответствии с законодательством Российской Федерации,

описание общественно значимой формы контроля (плановых / внеплановых проверок) направлено на сокращение числа проверок при одновременном рас-

ширении использования иных форм контроля, не требующих непосредственно-

го взаимодействия между проверяющими и проверяемыми.

Сокращение количества проверок и снижение административного давле-

ния на бизнес при одновременном повышении уровня защищенности охраняе-

9

мых законом ценностей станет следствием реализации всего комплекса меро-

приятий «дорожной карты».

Целями «дорожной карты» являются:

повышение уровня защищенности охраняемых законом ценностей в сфе-

рах производства или оказания услуг за счет обеспечения соблюдения обяза-

тельных требований;

снижение при осуществлении государственного контроля (надзора) и му-

ниципального контроля административных и финансовых издержек граждан и организаций, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельно-

сти, в том числе путем исключения существующих и предотвращения установ-

ления новых избыточных контрольно-надзорных функций, избыточных и уста-

ревших обязательных требований, а также обеспечения соответствия обязатель-

ных требований достижениям науки, техники и уровню развития экономики;

оптимизация использования трудовых, материальных и финансовых ре-

сурсов, используемых при осуществлении государственного контроля (надзора)

и муниципального контроля.

Итогами реализации мероприятий «дорожной карты» станут разработка и внесение в установленном порядке в Государственную Думу федерального Со-

брания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном,

региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации, а также подготовка предложений об исключении избыточных и дублирующих кон-

трольных функций.

Фактором повышения эффективности государственного управления через оптимизацию контрольно-надзорной функции государства является переход при организации и осуществлении мероприятий по контролю к использованию риск-ориентированного подхода, который используется в большинстве разви-

тых стран мира.

Мировой опыт использования риск-ориентированного подхода свиде-

тельствует, что его применение позволило сократить общее количество прове-

рок от 30 до 90%, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необ-

10