Дозволение как способ правового регулирования бюджетных отношений. Монография

А.В. Савина

ДОЗВОЛЕНИЕ КАК СПОСОБ ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

МОНОГРАФИЯ

Ответственный редактор

доктор юридических наук С.В. Рыбакова

Москва

Юриспруденция

2023

УДК 347.73 ББК 67.402

С13

Автор:

Савина Анна Владимировна — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», доцент, ответственный секретарь Комиссии по финансовому законодательству МО «Ассоциация юристов России»

Ответственный редактор:

С.В. Рыбакова, доктор юридических наук, доцент, главный научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Рецензенты:

Н.А. Поветкина, доктор юридических наук, профессор, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заведующая кафедрой правового обеспечения публичных финансов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Е.Г. Беликов, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой Саратовской государственной юридической академии

Савина А.В.

С13 Дозволение как способ правового регулирования бюджетных отношений: монография / А.В. Савина; отв. ред. д. ю. н. С.В. Рыбакова. — М.: ИД «Юриспруденция», 2023. — 160 с.

ISBN 978-5-9516-0939-7

Монография посвящена сравнительно-правовому анализу правового регулирования финансовых, и в частности бюджетных, отношений с углубленным изучением такого способа, как дозволение. Исследуются место и особенности дозволения в системе способов правового регулирования финансовых отношений, выстраивается концепция бюджетно-правового дозволения: его виды, формы и способы реализации. В исследовании внимание акцентируется на особенностях использования дозволений при правовом регулировании отдельных групп бюджетных отношений: материальных и процессуальных.

По итогам проведенного исследования автором сделан вывод о возможных направлениях развития теории способов правового регулирования финансовых отношений.

Для преподавателей, аспирантов, бакалавров и магистрантов высших учебных заведений по направлению «Юриспруденция», а также для широкого круга лиц, интересующихся проблемами финансового и бюджетного права.

УДК 347.73 ББК 67.402

A.V. Savina

PERMISSION

AS A WAY OF LEGAL

REGULATION

OF BUDGETARY RELATIONS

MONOGRAPH

Responsible Editor

Doctor of Law

S.V. Rybakova

Moscow

Jurisprudence

2023

Author:

Savina Anna Vladimirovna — Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Civil Law of the Institute of Law and National Security of the Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Associate Professor, Executive Secretary of the Commission on Financial Legislation of the MO «Association of Lawyers of Russia»

Executive Editor:

S.V. Rybakova, Doctor of Law, Associate Professor, Chief Researcher Employee of the Department of Financial, Tax and Budget Legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

Reviewers:

N.A. Povetkina, Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Financial, Tax and Budget Legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Head of the Department of Legal Support of Public Finance of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

E.G. Belikov, Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Finance, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Himicheva of the Saratov State Law Academy

Savina A.V.

Permission as a way of legal regulation of budgetary relations: monograph / A.V. Savina; ed. by Doctor of Law S.V. Rybakov. — M.: Publishing House «Jurisprudence», 2023. — 160 p.

ISBN 978-5-9516-0939-7

The monograph is devoted to the comparative legal analysis of the methods of legal regulation of financial, in particular budgetary, relations, with an in-depth study of such a method as permission. The paper examines budgetary relations, examines the place and features of authorization in the system of methods of legal regulation of financial relations, builds the concept of budgetary and legal authorization: its types, forms and methods of implementation. The monographic study focuses on the features of the use of permits in the legal regulation of certain groups of budgetary relations: material and procedural.

Based on the results of the study, the author concludes about the possible directions of development of the theory of methods of legal regulation of financial relations.

It is intended for teachers, postgraduates, bachelors and undergraduates of higher educational institutions in the areas of «Jurisprudence», as well as for a wide range of people interested in the problems of financial and budgetary law.

Chapter 2. FEATURES OF THE USE OF PERMISSION

IN THE LEGAL REGULATION OF CERTAIN GROUPS

OF BUDGETARY RELATIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

2.1.Permission as a way of influencing material budget relations

(on the example of regulating budget

revenues and expenditures) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

BIBLIOGRAPHY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

6

ПРЕДИСЛОВИЕ

Правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере формирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств, — одна из важнейших составляющих нормотворческого процесса, которая, в свою очередь, должна основываться на научном осмыслении конкретных способов правового регулирования. Роль дозволения в качестве самостоятельного способа правового регулирования общественных отношений мало изучена как в общей теории права, так и в теории публичного права. При этом эффективное развитие бюджетных отношений во многом обусловлено применением не только обязываний и запретов, являющихся основными способами воздействия на указанные отношения, но и дозволений, что особенно важно в условиях бюджетного федерализма, самостоятельности финансовой деятельности органов местного самоуправления, государственно-частного партнерства и в иных проявлениях современных экономико-социальных и политических процессов.

Проблема поиска оптимальных подходов к решению финансовых вопросов актуальна во все времена. Одним из инструментов решения проблем, возникающих в экономико-социальной сфере, является предоставление определенного рода свободы участникам общественных отношений. Например, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 февраля 2023 г. был обозначен следующий тезис: «Важнейший элемент экономического суверенитета — это свобода предпринимательства». Наряду с этим главой государства отмечена значимость партнерской работы государства, регионов, отечественного бизнеса1.

Как видится, позиция Президента Российской Федерации дает мощный импульс к совершенствованию инструментов правового регулирования различных групп общественных отношений, включая

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 февраля 2023 г. // Российская газета. 2023. 22 февраля. № 39.

7

Предисловие

финансовые. В этой связи исключительно важно придать значение идее, которая усматривается и в предлагаемом Президентом Российской Федерации стимулирующем механизме поддержки регионов: «…средства на национальные проекты, которые зарезервированы

вфедеральном бюджете на 2024 г., регионы смогут получить и использовать уже сейчас через беспроцентные казначейские кредиты — в апреле будущего года они будут автоматически погашены»1. Представляется, что эффективная реализация этого и подобных механизмов требует не только императивного подхода к урегулированию общественных отношений, но и нуждается в более гибкой модели правового регулирования, основывающейся на дозволительном способе.

Вместе с тем следует учесть, что в науке финансового права отсутствует единое понимание правовой природы дозволения, недостаточно разработаны признаки, позволяющие отличать указанный способ от других способов правового регулирования, отсутствует классификация бюджетно-правовых дозволений.

Комплексный анализ действующего законодательства, в первую очередь Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) и законов, которые направлены на его реализацию и совершенствование, позволяет сделать вывод о том, что современное Российское государство поощряет самостоятельность публичноправовых образований в условиях соблюдения принципа единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ), принципа самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ). Более того, следует подчеркнуть, что Федеральный закон от 29 ноября 2021 г. № 384-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году»2 расширил перечень принципов бюджетной системы РФ и включил

вст. 28 БК РФ принцип участия граждан в бюджетном процессе. Подобное обстоятельство указывает на расширение сферы взаимодей-

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 февраля 2023 г. // Российская газета. 2023. 22 февраля. № 39.

2 СЗ РФ. 2021. № 49 (часть I), ст. 8148.

8

Предисловие

ствия государства и общества в диспозитивном проявлении, что, как видится, может повысить уровень их взаимного доверия.

Вместе с тем в результате изменения содержания ст. 236 БК РФ и ее практической реализации в финансовой деятельности отдельных публично-правовых образований появилась возможность увеличения доходной части бюджетов за счет размещения временно свободных денежных средств на банковских депозитах.

Согласно информации Федерального казначейства об объеме средств, полученных от размещения временно свободных средств единого казначейского счета в отчетном периоде с 1 января 2022 г. по 31 марта 2022 г., объем средств, полученных от размещения временно свободных средств единого казначейского счета и зачисленных в отчетном периоде на отдельный казначейский счет, предназначенный для учета этих средств, составил 69 527 079 469,03 рубля. А в такой же трехмесячный период с 1 января 2023 г. по 31 марта 2023 г. — 96 085 256 273,47 рубля1.

Таким образом, увеличение доходных показателей вследствие реализации правовых норм, закрепленных в ст. 236 БК РФ, подтверждает аспект позитивного влияния дозволительного способа правового регулирования на современные бюджетные отношения.

Вместе с тем теоретического осмысления с позиции воздействия на бюджетные отношения дозволительным способом требует проблема соотношения правовой природы и экономических показателей доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. В частности, можно отметить многочисленные изменения в ст. 50, 56, 58 БК РФ, связанные с установлением и изменением нормативов отчислений от налоговых доходов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации (далее — субъекты РФ) и местные бюджеты2. С 1 января 2023 г. вступили в силу положения ст. 58

1 См.: Информация об объеме средств, полученных от размещения временно свободных средств единого казначейского счета. URL: Информация официального сайта Федерального казначейства: https://roskazna.gov.ru/finansovye-operacii/razmeshchenie- sredstv-edinogo-kaznacheyskogo-scheta/informatsiya-ob-obeme-sredstv-poluchennykh-ot- razmeshcheniya-vremenno-svobodnykh-sredstv-edinogo-kaz/informatsiya-ob-obeme-sredstv- poluchennykh-ot-razmeshcheniya-vremenno-svobodnykh-sredstv-edinogo-kaz/ (дата обращения: 01.04.2023).

2 См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп. от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ) // Российская газета. 2011. 7 декабря; 2021. 27 декабря; Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ (с изм. и доп. от 18 июля 2017 г. № 178-ФЗ) «О внесении изменений

9

Предисловие

БК РФ (а именно п. 3.4) следующего содержания: «Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от сумм пеней, подлежащих зачислению в соответствии с подпунктом 1 пункта 11 статьи 46 БК РФ в бюджет субъекта Российской Федерации. Размеры указанных дифференцированных нормативов отчислений устанавливаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период». Подобные изменения указывают на непосредственное расширение экономических свобод субъектов РФ, что также подтверждает значимость дозволительного способа правового регулирования в бюджетном праве.

Научное обоснование регулирования бюджетных отношений дозволительным способом предопределяет формирование бюджетного законодательства в новом, ином формате, которое должно обеспечить результативную правоприменительную практику.

Изложенное подтверждает актуальность темы настоящего исследования для совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности, обусловленной проблемами выбора эффективного способа правового регулирования бюджетных отношений, и свидетельствует о ее востребованности с теоретической и практической позиций.

в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2017. 21 июля; Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 374-ФЗ «О внесении изменений в статьи 50 и 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 27 ноября; Федеральный закон от 4 ноября 2022 г. № 432-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 10 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году» // Российская газета. 2022. 7 ноября.

10