11. 10. Политическая система Туркменистана.
Конституционные основы. Декларация о независимости Туркменистана от 27 октября 1991 г. определила общую стратегию развития политической системы государства, ключевым элементом которой явилась Конституция, принятие которой 18 мая 1992 г. закрепило статус ее независимой государственности.
По конституции 1992 г., Туркменистан – демократическое правовое светское государство. Форма правления – президентская республика. Согласно ст. 112, положения конституции Туркменистана о государственном правлении в форме президентской республики не могут быть изменены.
Президент Туркменистана является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом Туркменистана, выступает гарантом национальной независимости и статуса нейтралитета Туркменистана, территориальной целостности, соблюдения конституции и международных соглашений (ст. 52).
Особенностью конституционного процесса в Туркменистане является тот факт, что в стране не проводилась (даже формально) кампания по обсуждению проекта конституции; Основной закон был принят Верховным Советом страны, который по своим институциональным характеристикам являлся институтом прежней советской системы (ВС был избран в 1990 г.). Референдум по принятию конституции не проводился.
Изменение конституции возможно посредством закона, который считается принятым, если «за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа членов Халк Маслахаты» (ст. 113). Принятый закон затем подписывает президент. Следует отметить, что процедура принятия конституционных законов (в том числе вносящих поправки в конституцию или значительно изменяющих трактовку некоторых ее положений) весьма проста и часто практикуется (в последние годы принимались такие законы, которые фактически меняли суть важнейших положений Основного Закона). Последние по времени поправки и важные конституционные законы были приняты в 2003 г.
Согласно ст. 4 конституции, государственная власть делится на Халк Маслахаты, законодательную, исполнительную и судебную власти, которые действуют самостоятельно, уравновешивая друг друга. Однако на практике исполнительная власть не просто доминирует, а фактически присвоила себе многие функции других ветвей власти. Неразделенность властей особенно наглядно проявляется в отношениях исполнительной власти и законодательной – ни один из законопроектов не может получить силу закона без одобрения президента, который одновременно является и главой государства и главой правительства и главнокомандующим вооруженными силами.
Принцип разделения властей реализуется крайне непоследовательно даже в конституции. Так, согласно ст. 45 конституции, постоянно действующим высшим представительным органом народной власти является Халк Маслахаты Туркменистана, который обладает полномочиями высшей государственной власти и управления. Причем конституционный закон о Халк Маслахаты Туркменистана принимается самим Халк Маслахаты.
Высшую государственную власть и управление в Туркменистане осуществляют президент Туркменистана, меджлис, кабинет министров, Верховный казыет.
В состав Халк Маслахаты входят: президент; депутаты меджлиса, председатель Верховного казыета, генеральный прокурор, члены кабинета министров, хякимы велаятов, хяким города Ашхабада; халк векиллери; руководители партий, Молодежной организации, профсоюзов, союза женщин, являющиеся членами общенационального движения «Галкыныш», руководители общественных организаций в государстве, представители старейшин Туркменистана; хякимы городов, являющихся административными центрами велаятов и этрапов, арчыны городов и поселков, являющихся административными центрами этрапов. Халк Маслахаты состоит из 2507 членов.
Согласно ст. 47 конституции, деятельность Халк Маслахаты может быть приостановлена только самим Халк Маслахаты (фактически – президентом, в силу зависимости от него и подотчетности ему большей части членов этого органа власти). Халк Маслахаты может досрочно прекратить полномочия халк векиллери, меджлиса, генгешей. Полномочия этого органа чрезвычайно широки (ст. 48) и включают, в том числе: принятие конституции Туркменистана, конституционных законов, внесение в них изменений и дополнений; образование Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов в Туркменистане, внесение изменений в ее состав; решение вопроса о проведении всенародных референдумов; назначение выборов президента Туркменистана, депутатов меджлиса, халк векиллери и членов генгешей; изменение государственной границы и административно-территориального деления Туркменистана; объявление отдельных неправовых деяний действиями по измене родине, объявление изменниками родины лиц, признанных виновными и осужденных за совершение таких деяний, и решение вопроса о разрешении применения к ним исключительной меры наказания в виде пожизненного лишения свободы.
Согласно ст. 50 конституции, Халк Маслахаты созывается председателем Халк Маслахаты или президентом Туркменистана по мере необходимости, но не реже одного раза в год по инициативе председателя Халк Маслахаты, президента Туркменистана, меджлиса или одной трети членов Халк Маслахаты от их установленного числа. Право внесения предложений на рассмотрение Халк Маслахаты принадлежит председателю Халк Маслахаты, президенту Туркменистана, меджлису, кабинету министров, а также не менее чем одной четвертой части членов Халк Маслахаты от их установленного числа.
Согласно конституции, президент избирается «непосредственно народом Туркменистана сроком на пять лет и вступает в должность немедленно после принесения присяги на заседании Халк Маслахаты». Президент Туркменистана может быть досрочно освобожден от должности при невозможности выполнения им своих обязанностей по болезни. Халк Маслахаты на основании заключения создаваемой им независимой медицинской комиссии принимает решение о досрочном освобождении президента от должности, но такое решение принимается не менее двумя третями голосов членов Халк Маслахаты от их установленного числа. В случае нарушения президентом Туркменистана конституции и законов Халк Маслахаты может выразить недоверие президенту Туркменистана и вынести вопрос о его смещении на народное голосование. Вопрос о недоверии президенту Туркменистана может быть рассмотрен по требованию не менее одной трети от установленного числа членов Халк Маслахаты. Решение о недоверии президенту Туркменистана принимается не менее чем двумя третями голосов членов Халк Маслахаты от их установленного числа (ст. 59). Пожизненным председателем Халк Маслахаты избран Сапармурат Ниязов (Туркменбаши).
Парламент (собственно меджлис) не имеет возможности отстранить президента от власти. Меджлис может быть досрочно распущен: 1) по решению референдума; 2) по постановлению Халк Маслахаты; 3) по постановлению меджлиса, принятому большинством не менее двух третей от установленного числа депутатов (самороспуск); 4) президентом Туркменистана в случаях несформирования в течение шести месяцев руководящего состава меджлиса (ст. 63). Кабинет министров, во главе которого стоит президент, не несет ответственности перед меджлисом.
Право законодательной инициативы не является прерогативой меджлиса: согласно ст. 67 конституции, право законодательной инициативы принадлежит председателю Халк Маслахаты, президенту, депутатам меджлиса, халк векиллери, кабинету министров, Верховному казыету.
Наделение Сапармурата Ниязова (Туркменбаши) статусом пожизненного президента в условиях предоставления ему чрезвычайно широких полномочий окончательно ликвидировали (даже теоретически) какое-либо разделение властей и привели к ее чрезмерной концентрации в руках Туркменбаши («отец всех туркмен» – официально принятое название президента).
Исполнительная власть. Туркменистан относится к группе государств (их примерно два десятка) с неограниченной президентской формой организации исполнительной власти. Их общей особенностью является наличие авторитарного политического режима, преобладание сильного харизматического лидера, существование (очень часто) культа личности этих лидеров, которые находятся у власти весьма продолжительный период времени (пожизненное нахождение на посту может быть закреплено законодательно).
В Туркменистане, несмотря на наличие конституции, декларирующей разделение властей, исполнительная власть фактически навязывает другим ветвям власти (представители исполнительной власти явно доминируют в Халк Масхалаты, который имеет большее влияние, чем собственно парламент – маджлис) свое видение национальной повестки дня и нормы политического поведения. Сложившийся в стране культ личности Туркменбаши придает исполнительной власти абсолютный характер.
Конституция дает президенту значительные полномочия (они увеличены конституционными законами), включающие назначение по решению Халк Маслахаты даты проведения референдумов, досрочный созыв сессии меджлиса, решение вопросов о приеме в гражданство и выхода из гражданства Туркменистана, предоставления убежища, назначение с согласия меджлиса и освобождение от должности председателя Верховного казыета, генерального прокурора, министра внутренних дел, министра юстиции, осуществление помилования и амнистии, объявление чрезвычайного положения на всей территории или в отдельных местностях Туркменистана и др.
Кабинет министров, возглавляемый (и назначаемый) президентом, осуществляет руководство всеми органами исполнительной власти. В его состав входят (данные на 2002 г.): 6 вице-премьеров и 18 министров (некоторые из них имеют одновременно и статус вице-премьеров). В структуре правительства существуют следующие министерства: сельского хозяйства, коммуникаций и транспорта, промышленности строительных материалов, культуры, обороны, экономики и финансов, образования, энергетики и промышленности, защиты окружающей среды, здравоохранения и медицинской промышленности, внутренних дел, юстиции, национальной безопасности, нефти и газа, минеральных ресурсов, социального обеспечения, текстильной промышленности, торговли и внешнеэкономических связей, водных ресурсов.
Президент имеет право включать в состав кабинета руководителей других центральных органов государственной власти и должностных лиц, осуществляющих исполнительную власть в велаятах. В основе назначения на высшие посты в органах исполнительной власти – принцип личной преданности и принадлежность к определенному территориально-племенному клану. В настоящее время во власти доминируют выходцы из племени емут (в основном проживают в западной, богатой нефтью и газом части страны). В деятельности правительства ключевую роль играют указы президента. Стиль руководства исполнительной властью со стороны Туркменбаши во многом напоминает сталинскую практику, основывавшеюся на страхе и репрессиях. За «провалы в работе» в тюрьмах находятся несколько бывших министров, вице-премьер (один из них был убит в тюрьме), 3 бывших руководителя Национального банка; из двух бывших председателей меджлиса – один убит, другой находится в заключении.
Однако репрессивная машина (для технического обеспечения МВД, министерства национальной безопасности выделяются значительные средства) не искоренила практику приписок, искажения данных об истинном положении дел со стороны многих высших чиновников.
Законодательная власть. Конституция учреждает в стране два института законодательной власти: однопалатный Халк Маслахаты (Народный Совет) и однопалатный меджлис (парламент).
Халк Масхалаты явно доминирует по отношению к меджлису, поскольку является «постоянно действующим высшим представительным органом народной власти и обладает полномочиями высшей государственной власти и управления» (ст. 45) с весьма широкими по сравнению с меджлисом полномочиями (в соответствии с конституционным законом 2003 г.). Он состоит из 2507 членов (как избранных, так и назначаемых президентом, т.е. по должности), в том числе президента, депутатов меджлиса, председателя Верховного казыета, генерального прокурора, членов кабинета министров, хякимов велаятов, хякима города Ашхабада, халк векиллери, руководителей партий, молодежной организации, профсоюзов, Союза женщин, являющихся членами Общенационального движения «Галкыныш», руководителей общественных организаций в государстве, представителей старейшин Туркменистана, хякимов городов, являющихся административными центрами велаятов и этрапов, арчынов городов и поселков, являющихся административными центрами этрапов.
Полномочия и порядок функционирования парламента – Меджлиса, регулируются конституцией и вступившим в силу 5 января 2004 г. законом «О Меджлисе Туркменистана».
Согласно ст. 61 конституции, меджлис является государственным законодательным органом Туркменистана. Он состоит из 50 депутатов, избираемых по территориальным округам примерно с равным числом избирателей сроком на пять лет.
Меджлис самостоятельно устанавливает правильность избрания и полномочия депутатов, избирает из числа депутатов Председателя Меджлиса, его заместителя, формирует комитеты и комиссии (ст. 64).
Конституция позволяет меджлису передавать право издавать законы по отдельным вопросам президенту Туркменистана с обязательным последующим рассмотрением вопроса об их утверждении. В исключительном ведении меджлиса находятся законодательные права по вопросам: 1) уголовного и административного законодательства; 2) судопроизводства. К ведению Меджлиса относятся (ст. 66): 1) принятие, толкование законов, внесение в них изменений, осуществление контроля за их исполнением; 2) рассмотрение вопроса об одобрении программы деятельности кабинета министров; 3) рассмотрение вопроса об утверждении государственного бюджета Туркменистана и отчета о его исполнении; 4) организация контроля и наблюдения за выборами; 5) рассмотрение по предложению президента Туркменистана вопросов о назначении на должность и освобождении от должности председателя Верховного казыета, генерального прокурора, министра внутренних дел, министра юстиции; 6) учреждение государственных наград, награждение государственными наградами президента Туркменистана, присвоение ему почетных званий, воинских званий и отличий; 7) определение соответствия конституции нормативных актов органов государственной власти и управления; 8) иные вопросы, отнесенные к полномочиям меджлиса конституцией и законами.
Работа Меджлиса осуществляется в форме сессий, проводимых в виде заседаний, а также заседаний президиума Меджлиса, комитетов и комиссий Меджлиса. Меджлис ежегодно собирается на осеннюю и весеннюю сессии.
Реальная роль органов законодательной власти в Туркменистане невелика; они главным образом узаконивают политику, навязываемую им исполнительной властью во главе с Туркменбаши, и крайне редко выступают с законодательными инициативами.
Судебная власть. Судебная система Туркменистана состоит из Верховного казыета (суда) и подчиненных ему территориальных – областных и районных казыетов (судов). Казы (судьи) указанных судов назначаются сроком на пять лет и освобождаются от должности президентом.
Согласно ст. 99, судьи «независимы, подчиняются только закону и руководствуются внутренним убеждением». Вмешательство в деятельность казы с чьей бы то ни было стороны недопустимо и влечет ответственность по закону. Неприкосновенность казы гарантируется законом. Однако отсутствие гарантии несменяемости судей (если их действия не выходят за рамки закона) априори делает судебную власть зависимой от исполнительной вертикали.
Функциями Верховного казыета являются установление общих правил и форм судопроизводства для нижестоящих судов. В судебной системе Туркменистана нет Конституционного суда, который следил бы за соблюдением конституции, интерпретировал законы и стоял «на страже гарантий прав личности и гражданина». Функции толкования конституции возложены на высший представительный орган - Халк Маслахаты. К тому же не отработаны процедурные нормы обращения в этот орган с соответствующими запросами конституционного характера. Все это в совокупности делает судебную систему подчиненной ветвью исполнительной власти, ведет к систематическому нарушению законов, политических и гражданских прав и свобод.
Отсутствие Конституционного суда не позволяет дать объективную оценку противоречий и пробелов в Конституции, ее эффективности, и всего туркменского законодательства в целом.