11. 6. Политическая система Казахстана.

Конституционные основы. Первая конституция независимого Казахстана была принята 28 января 1993 г.

Действующая в настоящее время конституция Республики Казахстан была принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. В нее были внесены изменения законом №284-1 от 7 октября 1998 г. Положения Конституции могут интерпретироваться Конституционным Советом.

Согласно ст. 91, изменения и дополнения в Конституцию РК могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению президента, принятым им по собственной инициативе, по предложению парламента или правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если президент решит передать его на рассмотрение парламента. Решение парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией. Если президент отклоняет предложение парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из палат парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В таком случае президент подписывает этот закон или выносит его на республиканский референдум, который считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан Казахстана, имеющих право участвовать в республиканском референдуме.

Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании.

Согласно ст. 2 Конституции, Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. Согласно п.2. ст. 91, установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления не могут быть изменены.

Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях (ст. 40). Кроме того, президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Единственным источником государственной власти в Казахстане является народ который осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам (ст. 3). Отмечается, что право выступать от имени народа и государства принадлежит президенту, а также парламенту Казахстана в пределах его конституционных полномочий. Правительство республики и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий.

Государственная власть в Казахстане едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов (ст. 3).

Согласно ст. 40, президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства.  Он символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина.  Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Президент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на семь лет. Предельная продолжительность нахождения президента у власти в Конституции не зафиксирована (соответствующее положение было исключено в 1998 г.; тогда же срок президентских полномочий был продлен с пяти до семи лет), однако в конституционном законе «О выборах» содержится норма, что одно и то же лицо не может быть избрано президентом более двух раз подряд (статья 53).

П

Рис. 39. Резиденция Президента Казахстана в г. Астане.

олномочия президента весьма широки. В частности, он назначает очередные и внеочередные выборы в парламент Республики; созывает первую сессию парламента и принимает присягу его депутатов народу Казахстана; созывает внеочередные совместные заседания палат парламента; подписывает представленный сенатом закон в течение пятнадцати рабочих дней, обнародует закон либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования;  с согласия парламента назначает на должность премьер-министра Республики; освобождает его от должности; по представлению премьер-министра определяет структуру правительства, назначает на должность и освобождает от должности его членов, а также образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав правительства; принимает присягу членов правительства, председательствует на заседаниях правительства по особо важным вопросам; поручает правительству внесение законопроекта в мажилис; отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов правительства и акимов областей, городов республиканского значения и столицы Республики; с согласия парламента назначает на должность председателя Национального Банка и освобождает его от должности; с согласия сената назначает на должность генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности Республики; освобождает их от должности; назначает на должность сроком на пять лет председателя и двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета; по представлению премьер-министра утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики; принимает решение о проведении республиканского референдума; ведет переговоры и подписывает международные договоры Республики; подписывает ратификационные грамоты; является верховным главнокомандующим вооруженными силами Республики, назначает на должность и освобождает от должности высшее командование вооруженных сил; решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища; после официальных консультаций с премьер-министром и председателями палат парламента Республики принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение на всей территории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычайного положения, применение вооруженных сил, с незамедлительным информированием об этом парламента и многое др. (ст. 44).

Президент на основе и во исполнение Конституции и законов издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории страны. Двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат парламента по инициативе президента парламент вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года. Согласно ст. 61 Конституции, президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении парламентом настоящего требования президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия парламентом нового закона в установленном конституцией порядке.

В ст. 46 Конституции особо подчеркивается, что президент РК, его честь и достоинство неприкосновенны.

Согласно ст. 47, президент может быть досрочно освобожден от должности при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни. В этом случае парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой палаты числа депутатов и специалистов в соответствующих областях медицины. Решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании палат парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из палат на основании заключения комиссии и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур.

 Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности парламентом. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов нижней палаты – мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов. Расследование обвинения организуется верхней палатой – сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов сената передаются на рассмотрение совместного заседания палат парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании палат парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против президента отклоненным. Отклонение обвинения президента в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса. Особо подчеркивается, что вопрос об отрешении президента от должности не может быть возбужден в период рассмотрения им вопроса о досрочном прекращении полномочий парламента Республики.

Таким образом, конституция не наделяет парламент эффективными рычагами  влияния на президента. Напротив, согласно ст. 63 Конституции, президент может распустить парламент в случаях: выражения парламентом вотума недоверия правительству, двукратного отказа парламента дать согласие на назначение премьер-министра, политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента или парламентом и другими ветвями государственной власти. Президент не может распустить парламент только в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий президента, а также в течение одного года после предыдущего роспуска.

Согласно ст. 64 Конституции, правительство во всей своей деятельности ответственно перед президентом, а также подотчетно парламенту Республики в случае, когда парламент заслушивает доклад премьер-министра о программе правительства и одобряет или отклоняет программу. Повторное отклонение программы может быть осуществлено большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат и означает выражение вотума недоверия правительству. Отсутствие такого большинства означает одобрение программы правительства.

Особое место среди ветвей власти занимает Конституционный Совет, который состоит из семи членов, полномочия которых длятся шесть лет. Пожизненными членами Конституционного Совета являются экс-президенты Республики.  Председатель Конституционного Совета назначается президентом, и в случае разделения голосов поровну его голос является решающим.  Два члена Конституционного Совета назначаются президентом, два – председателем сената и два – председателем мажилиса. Согласно ст. 72 Конституции, Конституционный Совет по обращению президента, председателя сената, председателя мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов парламента, премьер-министра:  1) решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов президента, депутатов парламента и проведения республиканского референдума; 2) рассматривает до подписания президентом принятые парламентом законы на их соответствие Конституции;  3) рассматривает до ратификации международные договоры Республики на соответствие их Конституции;  4) дает официальное толкование норм Конституции, а также участвует в процедурах досрочного освобождения президента от занимаемого поста.

Собственно судебная ветвь власти представлена Верховным Судом и местными судами. Согласно ст. 82 Конституции, председатель Верховного Суда, председатели коллегий и судьи Верховного Суда избираются сенатом по представлению президента, основанному на рекомендации Высшего судебного совета Республики. Председатели областных и приравненных к ним судов, председатели коллегий и судьи областных и приравненных к ним судов назначаются на должность президентом по рекомендации Высшего судебного совета Республики. Председатели и судьи других судов назначаются на должность президентом по представлению министра юстиции, основанному на рекомендации Квалификационной коллегии юстиции.

В целом, декларируемое Конституцией разделение властей является неполным и на практике приводит к частому применению президентом режима «ручного управления», т.е. его прямому вмешательству в деятельность законодательной и судебной ветвей власти (подробнее см. в разделе «Особенности политических процессов»).

Исполнительная власть. Согласно ст. 64 Конституции, исполнительную власть Республики Казахстан осуществляет правительство, которое возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. Кроме Конституции, деятельность правительства регулируется Конституционным законом "О Правительстве РК" от 1995 г.

Правительство во всей своей деятельности ответственно перед президентом, а также подотчетно парламенту (в том, что касается программы правительства).  Члены правительства подотчетны палатам парламента, который вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов палат заслушивать отчеты членов правительства по вопросам их деятельности и большинством в две трети голосов от общего числа депутатов палаты принимать обращение к президенту об освобождении от должности члена правительства в случае неисполнения им законов Республики. Если президент отклоняет такое обращение, то депутаты большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед президентом Республики вопрос об освобождении от должности члена правительства. В этом случае президент освобождает от должности члена правительства.

Правительство образуется президентом Республики Казахстан (ст. 65). Предложения о структуре и составе правительства вносятся президенту премьер-министром в десятидневный срок после назначения премьер-министра. Особо подчеркивается, что члены правительства приносят присягу народу и президенту Казахстана. Согласно ст. 68 Конституции, члены правительства самостоятельны в принятии решений в пределах своей компетенции и несут персональную ответственность перед премьер-министром за работу подчиненных им государственных органов. Член правительства, не согласный с проводимой правительством политикой или не проводящий ее, подает в отставку либо подлежит освобождению от занимаемой должности.

Полномочия правительства Казахстана имеют преимущественно технический характер (по сравнению с полномочиями президента) и заключаются в том, что правительство:

1. разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление;

2. представляет парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета;

3. вносит в мажилис проекты законов и обеспечивает исполнение законов;

4. организует управление государственной собственностью;

5. вырабатывает меры по проведению внешней политики Республики;

6. руководит деятельностью министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов;

7. отменяет или приостанавливает полностью или в части действие актов министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов республики;

8. назначает на должность и освобождает от должности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав правительства;

9. выполняет иные функции, возложенные на него конституцией, законами и актами президента (ст. 66). Премьер-министр организует и руководит деятельностью правительства, персонально отвечает за его работу (ст. 67).

Многие эксперты относят Казахстан к группе государств с неограниченной президентской формой исполнительной власти. В эту группу включены также все среднеазиатские государства СНГ. Термин «неограниченность» используется для описания исполнительных органов и вовсе не означает отсутствие демократических институтов. Большинство из стран с неограниченной президентской формой власти имеют краткую историю независимого существования, нуждаются в сильном харизматическом лидере как символе и скрепе своей независимости и государственности.

Общей особенностью таких государств является наличие авторитарного режима (разной степени жесткости). Это результат отсутствия компетентности в выборе, которая обеспечивается эффективным функционированием многопартийной системой состязательного типа. Еще одной особенностью таких государств является, как правило, более длительное пребывание лидеров у власти, модель не коалиционного, а однопартийного правительства, подотчетного президенту.

Несмотря на вышеперечисленные особенности, которые в целом присущи исполнительной власти Казахстана, было бы заблуждением характеризовать политическую систему этой страны как исключительно антидемократическую. В отличие от других государств с неограниченной президентской формой правления, Казахстан характеризуется политической и социально-экономической стабильностью, а его политическая система и дизайн институтов власти есть результат политических традиций, истории, культуры и значительных изменений за последние 15 лет. Несмотря на авторитарные тенденции, в целом политическая система Казахстана подвижна, а некоторая ее жесткость есть результат политического стиля президента Н. Назарбаева.

Законодательная власть. До принятия Конституции 1995 г. в стране существовал однопалатный парламент – Верховный Совет, состоявший из 177 депутатов, из них 135 избирались населением, а 42 назначались президентом.

В настоящее время высший представительный орган Республики Казахстан, осуществляющий законодательные функции – парламент, который состоит из двух палат: верхней – сената, и нижней – мажилиса, действующих на постоянной основе.  

С

Рис. 40. Здание Парламента Казахстан в г. Астане.

огласно ст. 50 Конституции (после поправок 1998 г.), сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения (Алматы) и столицы Казахстана (Астаны) на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы. Семь депутатов сената назначаются президентом на срок полномочий сената. В составе сената 39 депутатов.

Нижняя палата – мажилис состоит из 77 депутатов. 67 депутатов избираются по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления и с примерно равной численностью избирателей. Десять депутатов избираются на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа.

Срок полномочий депутатов сената – шесть лет, срок полномочий депутатов мажилиса – пять лет. Половина избираемых депутатов сената переизбирается каждые три года.

Согласно ст. 53 Конституции, парламент на совместном заседании палат: по предложению президента вносит изменения и дополнения в конституцию; принимает конституционные законы, вносит в них изменения и дополнения;  утверждает республиканский бюджет и отчеты правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет;  проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения президента, в месячный срок со дня направления возражений. Несоблюдение этого срока означает принятие возражений президента. Если парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат подтвердит ранее принятое решение, президент в течение семи дней подписывает закон. Если возражения президента не преодолены, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной президентом. Кроме того, парламент на совместном заседании палат дает согласие на назначение президентом премьер-министра, председателя Национального Банка; большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат, по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов парламента либо в случаях, установленных конституцией, выражает вотум недоверия правительству, а также решает вопросы войны и мира, принимает по предложению президента решение об использовании вооруженных сил для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности. Парламент имеет право проявить инициативу о назначении республиканского референдума (но последнее слово принадлежит президенту).

Согласно ст. 61 Конституции, законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов мажилиса, передается в сенат, где рассматривается не более шестидесяти дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов сената проект становится законом и в течение десяти дней представляется президенту на подпись. Отклоненный в целом большинством голосов от общего числа депутатов сената проект возвращается в мажилис. Если мажилис большинством в две трети голосов от общего числа депутатов вновь одобрит проект, он передается в сенат для повторного обсуждения и голосования. Повторно отклоненный проект закона не может быть вновь внесен в течение той же сессии. Внесенные большинством голосов от общего числа депутатов сената изменения и дополнения в законопроект направляются в мажилис. Если мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенными изменениями и дополнениями, закон считается принятым. Если мажилис тем же большинством голосов возражает против внесенных сенатом изменений и дополнений, разногласия между палатами разрешаются путем согласительных процедур. Особый порядок прохождения существует для проектов законов, предусматривающих сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов (только при наличии положительного заключения правительства; при отклонении такого законопроекта возможна постановка премьер-министром вопроса о доверии правительству).

Согласно ст. 62 Конституции, изменения и дополнения в конституцию вносятся большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из палат. Конституционные законы принимаются большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из палат. Законодательные акты парламента и его палат принимаются большинством голосов от общего числа депутатов палат, если иное не предусмотрено конституцией.

Согласно ст. 55 Конституции, к исключительному ведению сената относится:

1) избрание и освобождение от должности по представлению президента председателя Верховного Суда, председателей коллегий и судей Верховного Суда, принятие их присяги;

2) дача согласия на назначение президентом генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности;

3) лишение неприкосновенности генерального прокурора, председателя и судей Верховного Суда;

4) досрочное прекращение полномочий местных представительных органов;

5) делегирование двух депутатов в состав Высшего судебного совета Республики Казахстан;

6) рассмотрение возбужденного мажилисом вопроса об отрешении от должности президента и вынесение его результатов на рассмотрение совместного заседания палат.

Согласно ст. 56 Конституции, к исключительному ведению мажилиса относится:

1) принятие к рассмотрению и рассмотрение проектов законов;

2) подготовка предложений по возражениям президента на законы, принятые парламентом;

3) избрание и освобождение от должности по представлению президента председателя, заместителя председателя, секретаря и членов Центральной избирательной комиссии Республики;

4) объявление очередных выборов президента;

5) делегирование двух депутатов в состав Квалификационной коллегии юстиции;

6) выдвижение обвинения против президента в совершении государственной измены.

Судебная власть.В ст. 75 Конституции сказано, что судами Республики Казахстан являются Верховный Суд и местные суды, учреждаемые законом. Судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства. В случаях, предусмотренных законом, уголовное судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей. Согласно ст. 77, судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону.  Какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону. По конкретным делам судьи не подотчетны.

Согласно ст. 81, Верховный Суд Республики Казахстан является высшим судебным органом по гражданским, уголовным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных законом процессуальных формах надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

До принятия Конституции 1995 г. в стране действовал Конституционный Суд. Вместо него Конституция учредила Конституционный Совет, который занимает особое место в политической системе страны. В Конституции нет четкого указания на принадлежность этого органа к судебной системе, хотя по ряду функций это типичный конституционный суд (но, например, с таким исключением, зафиксированным в ст. 73: на решение Конституционного Совета в целом или в его части могут быть внесены возражения президента, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Совета. При непреодолении возражений президента решение Конституционного Совета считается непринятым.

С 1 января 2007 г. вступает в силу Закон РК «О присяжных заседателях». Согласно Закону, в Казахстане предполагается введение континентальной модели суда присяжных заседателей, которая представляет собой единую коллегию профессиональных судей с присяжными заседателями.