11. 4. Политическая система Грузии.
Конституционные основы. В настоящее время в Грузии действует конституция 1995 г. (подписана Э. Шеварднадзе 24 августа 1995 г.) с поправками и дополнениями (самые существенные поправки были внесены в 2004 г.; последние по времени поправки (в виде новой редакции статьи) были внесены в феврале 2005 г.).
Процедура внесения поправок в конституцию Грузии сравнительно простая. Согласно ст. 102, право внесения законопроекта об общем или частичном пересмотре конституции имеют: а) президент Грузии; б) более половины общего числа членов парламента; в) не менее 200 000 избирателей. Законопроект о пересмотре конституции представляется парламенту Грузии, который публикует его для всенародного обсуждения. Обсуждение законопроекта в парламенте начинается спустя месяц после его опубликования. Законопроект о пересмотре конституции считается одобренным, если он поддержан не менее чем двумя третями полного состава парламента. Далее закон о пересмотре конституции подписывает и публикует президент.
Согласно конституции 1995 г., Грузия – демократическая республика, в которой обеспечиваются свобода слова, вероисповедания, гарантии прав и свобод гражданина и человека.
Конституция Грузии предусматривает разделение власти на исполнительную, законодательную и судебную. Однако президентская власть является явно доминирующей над другими ветвями власти, и президент имеет существенные полномочия в отношении всех ветвей власти. В целом, система разделения властей в Грузии недостаточно эффективна в силу слабости системы сдержек и противовесов, хотя все ветви власти формально имеют независимые источники формирования и поддержания.
Высший представительный орган Грузии – парламент, который “осуществляет законодательную власть, определяет основные направления внешней и внутренней политики страны, в установленных конституцией пределах контролирует деятельность правительства и осуществляет другие полномочия” (ст. 48). Парламент формируется по результатам всеобщих прямых выборов; его полномочия ограничены 4 годами (если не будет распущен раньше). Президент имеет право распустить парламент (или принять решение об отставке правительства) в случае, если парламент не смог принять в течение трех месяцев представленный бюджет с соблюдением соответствующего порядка. Также возможность роспуска предусматривается, если парламент повторно выражает недоверие правительству (в этом случае президент может или распустить парламент, или отправить правительство в отставку). Если состав правительства и правительственная программа трижды подряд не получили доверия парламента, президент Грузии в 5-дневный срок выдвигает новую кандидатуру на должность премьер-министра или назначает премьер-министра без согласия парламента, а премьер-министр также в 5-дневный срок назначает министров с согласия президента Грузии. В этом случае президент Грузии распускает парламент и назначает внеочередные выборы. Парламент не может быть распущен президентом только в следующих случаях: а) в течение шести месяцев после проведения парламентских выборов; б) при осуществлении парламентом полномочий, определенных ст. 63 конституции (при возбуждении процедуры отрешения президента от власти); в) во время действия чрезвычайного или военного положения; г) в течение последних 6 месяцев срока полномочий президента Грузии.
Парламент может отстранить президента от должности, однако эта процедура довольно сложна.
Президент Грузии является главой государства и главнокомандующим вооруженных сил страны. Он избирается всенародным голосованием на 5 лет с возможностью быть переизбранным еще на один срок (не более двух раз подряд). Президент назначает премьер-министра, дает согласие премьер-министру на назначение членов правительства – министров. Президент Грузии правомочен приостанавливать или отменять акты правительства и учреждений исполнительной власти, если они противоречат конституции Грузии, международным договорам и соглашениям, законам Грузии и нормативным актам президента. Президент может распустить парламент Грузии (см. выше).
Правительство в Грузии ответственно перед президентом и парламентом (ст. 78). Последнее положение предусматривает то, что премьер-министр по требованию парламента представляет ему отчет о ходе исполнения правительственной программы.
Судебная власть осуществляется посредством конституционного контроля, правосудия и в установленных законом иных формах (ст. 82). Конституция предусматривает довольно значительные полномочия судебной власти и гарантирует независимость судей.
Право законодательной инициативы, согласно ст. 67 конституции, принадлежит президенту Грузии (лишь в исключительных случаях), правительству, члену парламента, парламентской фракции, комитету парламента, высшим представительным органам Абхазской автономной республики и Аджарской автономной республики, не менее чем 30 000 избирателей.
В целом, разные ветви власти в Грузии действуют в режиме координации (взаимодействия), а не конкуренции. Для избежания последней президент наделен существенными полномочиями, а полномочия парламента существенно сокращены. Функцию законотворчества он разделяет с президентом, который наделен правом законодательной инициативы, может приостанавливать или отменять акты правительства и учреждений исполнительной власти.
Исполнительная власть. Согласно ст. 78 конституции, именно «правительство в соответствии с законодательством Грузии обеспечивает осуществление исполнительной власти, внутренней и внешней политики страны». При этом правительство ответственно перед президентом и парламентом Грузии. Ключевую роль в политической системе Грузии играет президент, являющийся главой государства и главнокомандующим вооруженных сил (он же возглавляет Совет национальной безопасности). В реальности наибольшее влияние на правительство имеет президент.
Президент избирается на прямых всеобщих выборах на срок в пять лет и может быть перевыбран еще на один срок (свой пост может занимать только два срока подряд).
Полномочия президента весьма широки (в основном перечислены в главе 4 конституции), в том числе: проведение переговоров с иностранными государствами и заключение международных договоров; назначение премьер-министра и дача согласия премьер-министру на назначение членов правительства (министров); увольнение правительства в отставку, освобождение от должности министров внутренних дел, обороны и государственной безопасности Грузии (фактически президент возглавляет «силовой блок», а премьер-министр руководит остальными министрами); дача согласия правительству на представление в парламент проекта государственного бюджета; объявление военного положения; объявление чрезвычайного положения; (с согласия парламента) приостановление деятельности или роспуск представительных органов самоуправления или территориальных единиц (если их действия создают угрозу для суверенитета, территориальной целостности страны, для осуществления государственными органами своих конституционных полномочий); издание указов и распоряжений на основе Конституции и соответствующих законов издает; решение вопросов гражданства, а также предоставления убежища; осуществление помилования осужденных и др. Кроме того, президент председательствует в Высшем совете юстиции Грузии в порядке, предусмотренном конституцией, а также органическим (конституционным) законом, назначает на должность и освобождает от должности судей. Президент может назначить референдум (в порядке, предусмотренном конституцией).
Президент Грузии неприкосновенен (ст. 75). В период пребывания его в должности не допускается его арест или привлечение к уголовной ответственности. В случае государственной измены, совершения других уголовных преступлений или нарушения президентом конституции, парламент может отрешить от должности президента Грузии, если: а) нарушение конституции подтверждено решением Конституционного Суда; б) наличие признаков государственной измены или состава других уголовных преступлений подтверждено заключением Верховного Суда.
Согласно ст. 78, правительство состоит из премьер-министра и министров. В составе правительства может быть государственный министр (государственные министры). Премьер-министр возлагает на одного из членов правительства исполнение обязанностей вице-премьера. Премьер-министр определяет направления деятельности правительства, организует его деятельность, осуществляет координацию и контроль за деятельностью членов правительства, докладывает президенту Грузии о деятельности правительства и ответствен за деятельность правительства перед президентом и парламентом Грузии.
Законодательная власть. Парламент Грузии – высший представительный орган страны, который осуществляет законодательную власть, определяет основные направления внешней и внутренней политики страны, в установленных конституцией пределах контролирует деятельность правительства и осуществляет другие полномочия (ст. 48).
Согласно ст. 49, парламент состоит из 100 членов, избранных по пропорциональной системе, и 50 членов, избранных по мажоритарной системе на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на четыре года.
П
Рис. 37. Здание Парламента Грузии.
Структура парламента Грузии в сегодняшнем виде не является окончательной. Согласно ст. 4 конституции, после создания на всей территории Грузии надлежащих условий и формирования органов местного самоуправления парламент Грузии будет состоять из двух палат – Совета республики и Сената. Совет республики будет состоять из членов, избранных по пропорциональной системе выборов, а Сенат – из членов, избранных в Абхазcкой автономной республике, Аджарской автономной республике и других территориальных единицах Грузии, а также из назначенных президентом Грузии пяти сенаторов. Состав, полномочия и порядок выборов палат определяются соответствующими конституционными законами.
В настоящее время парламент Грузии является однопалатным. В его составе 235 депутатов, избираемых на 4 года по смешанной системе: 85 – по мажоритарной, 150 – по пропорциональной (барьер составляет 7%).
Депутаты могут создавать фракции в парламенте численностью не менее 10 человек. В сегодняшнем составе парламента присутствуют 6 фракций (21 депутат не состоит ни в одной из фракций), наиболее крупная из которых сформирована правящей партией (точнее, движением) “Национальное движение – Демократы”.
Выборы 2003 года и последовавшая за ними «революция» в какой-то степени были обусловлены конституцией 1995 года – в ней не были предусмотрены механизмы разрешения кризиса власти в тех случаях, когда парламент и президент оказываются в непримиримом противоречии друг с другом; т.е. Парламент не может отправить в отставку президента, а президент – распустить парламент. Создается патовая ситуация, в которой страна остается без политического руководства, способного управлять страной. Поправки к конституции 2004 года сняли отчасти опасность повторения подобных кризисов в будущем, однако не в пользу репрезентативности власти. На сегодняшний день президент страны имеет определенные полномочия по роспуску парламента, если этот парламент мешает ему в работе. Однако парламент вряд ли может лишить власти президента, если тот до срока потерял политическую поддержку общества. Парламент лишь может опять-таки мешать работать непопулярному президенту. Так что законодательный потенциал для будущих внеконституционных смен власти все еще остается.
Судебная власть. Судебная система Грузии состоит из Конституционального Суда, Верховного Суда и общих судов. В системе общих судов в условиях войны могут быть созданы военные суды.
Согласно ст. 83 конституции, Конституционный Суд Грузии является судебным органом конституционного контроля. Его полномочия, порядок создания и деятельности определяются конституцией и соответствующим конституционным законом. Конституционный Суд Грузии состоит из девяти судей. Трех членов суда назначает президент Грузии, трех членов избирает парламент большинством не менее трех пятых списочного состава, трех членов назначает Верховный Суд. Срок полномочий членов Конституционного Суда– 10 лет. Конституционный Суд из своего состава сроком на 5 лет избирает председателя Конституционного Суда (ст. 88).
Верховный Суд Грузии в установленной процессуальной форме осуществляет надзор за судопроизводством в общих судах Грузии, в качестве суда первой инстанции рассматривает определенные законом дела. Председателя Верховного Суда Грузии и судей Верховного Суда по представлению президента Грузии, большинством списочного состава сроком не менее чем на 10 лет избирает Парламент (ст. 90).
Наиболее известный пример вмешательства судебной ветви власти в ход политического процесса связан с признанием недействительными итогов выборов по партийным спискам в конце 2003 г.