Лекция 11. Особенности политических систем стран постсоветского пространства.
К политическим системам стран постсоветского пространства мы относим тем молодые государства, которые являлись до 1991 года союзными республиками СССР и образовались после его распада. К числу этих государств мы не относим страны Балтии, то есть Литву, Латвию и Эстонию, поскольку их постсоветское развитие сразу показало своеобразие, связанное с интеграцией в Европейское сообщество и утверждением стабильных демократических институтов с парламентской формой правления. Остальные бывшие республики СССР в большей мере сохранили общие черты и специфические особенности, позволяющие их рассматривать отдельно как ряд своеобразных политических систем. К общим специфическим характеристикам политических систем постсоветского пространства можно отнести:
1. Наследие советского прошлого и интеграционных экономических связей, вынуждающих страны искать совместных путей своего развития, в том числе посредством разного рода международных интеграционных структур, например в виде Союза Независимых Государств (СНГ), Евроазиатского Экономического Сообщества (ЕврАзЭС), Шанхайской Организации Сотрудничества (ШОС) и т. д.
2. Общие характеристики политических систем, связанные с доминированием исполнительной власти в лице президента над другими ветвями власти, формальным функционированием демократических институтов, разного рода ущемлением оппозиции и свободы СМИ, другими признаками авторитарных тенденций в развитии политической системы.
Данные признаки в меньшей степени выражены в последнее время только в двух странах постсоветского пространства – на Украине и в Молдове. В тоже время степень авторитарности той или иной политической системы рассматриваемого региона сильно варьируется. Имеются и другие характеристики (исторического, культурного, геополитического плана), которые позволяют в ряду рассматриваемых стран выделить несколько подгрупп. Эти подгруппы таковы:
Постсоветские страны Восточной Европы с признаками демократического развития политической системы: Украина и Молдова.
Постсоветские страны Восточной Европы с признаками авторитарного развития политической системы: Белоруссия и Россия.
Постсоветские страны Кавказа: Армения, Азербайджан, Грузия.
Постсоветские страны Средней и Центральной Азии: Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Туркменистан, Таджикистан.
Рассмотрим политические системы данных государств более подробно.
11. 1. Политическая система Украины.
Конституционные основы. Украина является республикой с парламентско-президентской формой правления. Разработка конституционных основ Украины осуществлялась в несколько этапов, в частности:
I этап.Процессобретения суверенитета и независимости.16 июля 1990 г. Верховная Рада приняла Декларацию о государственном суверенитете Украины, в которой был закреплен ряд положений относительно необходимости введения принципа разделения властей. Декларация определила общую стратегию развития государства.
II этап.Конституционная комиссия Верховной Рады представила в январе 1992 г. проект конституции, который после обсуждения в парламенте был внесен на всенародное обсуждение (продолжалось с 15 июля по 1 декабря 1992 г.).
III этап. Доработанный с учетом обсуждений и предложений проект конституции был предварительно одобрен в Верховной Раде 26 октября 1993 г. Однако острое политическое противостояние, связанное с президентскими и парламентскими выборами в 1994 г., привело к тому, что вопрос принятия новой конституции сместился на второй план, отодвинув тем самым процесс конституционных реформ более чем на год.
IV этап.В сентябре 1994 г. формируется новый состав Конституционной комиссии. Учитывая отсутствие сбалансированности различных ветвей власти, президент Л. Кучма предложил Верховной Раде принять конституционный договор, который действовал бы до принятия новой конституции, и содержал бы конституционные положения о власти и органах местного самоуправления. Однако в условиях противостояния Верховной Рады и президента, стремившегося к созданию сильной исполнительной власти, конституционный договор был подписан лишь 8 июня 1995 г. Будучи компромиссным, этот конституционный закон создавал правовую базудля эволюции системы исполнительной власти в сторону президентско-парламентской модели, с доминирующим институтом президентства. Президент был признан главой государства и руководителем исполнительной власти.
V этап. Конституционный договор не стал основой политической консолидации. Из-за резкой оппозиции левой части Верховной Рады конституционный процесс снова зашел в тупик. После нескольких месяцев противостояния под угрозой роспуска Верховной Рады президентом парламент принял 28 июня 1996 г. Конституцию Украины.
Под влиянием острой политической борьбы в связи с выборами президента Украины 8 ноября 2004 г. в конституцию Украины были внесены изменения. Они касаются в основном изложения в новой редакции ст. 76, 78, 81, 85, 87, 89, 93 и 98, относящихся к порядку избрания Верховной Рады, расширению ее полномочий; ст. 113-115, регулирующих порядок утверждения премьер-министра в должности и формирования кабинета Министров; ст. 112, регламентирующей передачу президентской власти председателю Верховной Рады в случае досрочного сложения президентом своих полномочий. Изменения ст. 90 носят концептуальный характер – уточняются обстоятельства, при которых президент может осуществить роспуск Верховной Рады.
В целом конституционный закон от 8 ноября 2004 г. расширяет полномочия Верховной Рады, утверждает в стране парламентско-президентскую форму правления, при которой полномочия президента влиять на законотворческий процесс и исполнительную власть серьезно ограничены.
Конституция Украины закрепляет принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6), каждая из которых независима от другой и действует в пределах своей компетенции.
Теоретически закрепленные в конституции принципы разделения властей направлены на сотрудничество властей, прежде всего законодательной и исполнительной. Однако в условиях острого социально-экономического кризиса, действия в стране разновекторных политических сил и стремления исполнительной власти к расширению своих полномочий, зафиксированная в конституции президентско-парламентская форма правления очень часто приводила не к конституционному взаимодействию властей, а к конкуренции президента и исполнительной власти, с одной стороны, и Верховной Рады (в которой до конца 90-х гг. доминировали левые), - с другой, что привело к задержке с принятием базовых законов по реформированию экономики и политической сферы, частым сменам премьер-министра и правительства (подробнее об это в разделе «Особенности политического процесса в Украине»).
Глава государства – президент (с 2005 г. по настоящее время – В. Ющенко) избирается гражданами страны на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, путем тайного голосования сроком на 5 лет, но не более чем на два срока подряд.
В соответствии с конституционной реформой, президент вносит в Верховную Раду кандидатуру премьер-министра, предложенную обладающей большинством мест коалицией или фракцией, для его назначения Радой (ст. 114). Кандидатуры министров обороны и иностранных дел президент предлагает ВР самостоятельно.Ранее президент назначал премьер-министра с согласия Верховной Рады. Другие члены кабинета министров, глава Антимонопольного комитета, глава Государственного комитета по телевидению и радиовещанию, глава Фонда государственного имущества назначаются и увольняются Верховной Радой по представлению премьер-министра.
Согласно ст. 106 конституции, Президент назначает и увольняет с согласия Верховной Рады Генерального прокурора, половину членов Совета Национального Банка, половину членов Национального совета теле- и радиовещания. Президент вносит в Верховную Раду вопрос о назначении на должность и увольнении с нее главы Службы безопасности Украины, приостанавливает действие актов кабинета министров (по причине их несоответствия конституции) с одновременным обращением в Конституционный Суд на предмет подтверждения их соответствия/несоответствия конституции. Президент может отменить акты совета министров Автономной Республики Крым. Являясь верховным главнокомандующим вооруженных сил, президент назначает на должности и увольняет командование ВС, других воинских формирований. Президент принимает решение о введении в Украине или в отдельных местностях чрезвычайного положения. Президент назначает на должности и увольняет с них треть состава Конституционного Суда.
Президент подписывает принятые Верховной Радой законы. Он обладает правом вето на принятые Верховной Радой законы (кроме законов о внесении изменений в конституцию) с последующим их направлением в этот орган на повторное рассмотрение, осуществляет другие полномочия, предусмотренные Конституцией.
Акты президента относительно назначения и увольнения глав представительств Украины в других странах и в международных организациях, деятельности Совета национальной безопасности и обороны Украины, введения чрезвычайного положения и формирования судов подлежат подписанию премьер-министром и министром, ответственным за выполнение соответствующего решения.
Ст. 111 Конституции предусматривает смещение президента с должности в порядке импичмента в случае совершения им государственной измены или преступления. Вопрос об импичменте может быть инициирован большинством состава Верховной Рады, которая создает для расследования специальную следственную комиссию, в состав которой включается специальный прокурор и следователи. Ее выводы и предложения, подтвержденные Верховным Судом ((на предмет соблюдения процедуры расследования) и Конституционным Судом, должны поддержать 3/4 депутатского корпуса для отстранения президента с занимаемого им поста.
Высший орган законодательной власти – Верховная Рада Украины. Особенности ее формирования и полномочия будут рассмотрены в отдельном разделе ниже.
Высший орган исполнительной власти – кабинет министров (правительство). Он несет ответственность перед президентом и Верховной Радой, но подконтролен и подотчетен Верховной Раде в рамках, предусмотренных конституцией (см. «Особенности исполнительной власти»).
Право толкования и отмены законов принадлежит Конституционному Суду (ст. 150).
Ст. 151 устанавливает, что при обращение президента или кабинета министров, Конституционный Суд дает заключение о соответствие конституции Украины международных договоров Украины или иных международных договоров, вносимых на рассмотрение в Верховную Раду.
Исполнительная власть. Порядок учреждения и полномочия исполнительной власти Украины изложены в разделе VI конституции (ст. 113-120).
Кабинет Министров как главный орган исполнительной власти Украины возглавляет премьер-министр. Кабинет министров имеет широкие полномочия и функции, связанные с формированием и расходованием государственного бюджета (предоставляет Верховной Раде проект и отчет о его исполнении), обеспечением равных условий развития для всех существующих форм собственности. Правительство осуществляет управление государственной собственностью, обеспечивает обороноспособность, безопасность, общественный порядок в государстве. В областях Украины исполнительную власть осуществляют областные государственные администрации (их главы назначает президент по представлению кабинета министров), а в Автономной Республике Крым – совет министров.
Вынесение вотума недоверия кабинету министров Верховной Радой имеет следствием отставку всего кабинета. В этом случае Верховная Рада осуществляет формирование нового состава кабинета министров в сроки и в порядке, предусмотренных конституцией.
До принятия в ноябре 2004 г. изменений в конституцию предусматривалось, что в случае досрочного сложения президентом своих полномочий его обязанности вплоть до избрания и инаугурации нового главы государства исполняет премьер-министр, который, в этот период не может руководить работой Кабинета. Согласно изменениям в конституции от 8 декабря 2004 г., ст. 112 гласит, что на период до избрания и вступления в должность нового президента, его полномочия возлагаются на Председателя Верховной Рады.
Следует отметить, что из-за особенностей политического процесса и острого противостояния президента с Верховной Радой законодателями не были своевременно приняты важнейшие законы о кабинете министров, президенте Украины, государственных администрациях и местном самоуправлении, что отрицательно сказывалось на эффективности всей системы органов исполнительной власти.
Законодательная власть. Единственным органом законодательной власти в Украине является Верховная Рада.
В
Рис. 36. Здание Парламента Украины.
Правительство формируется либо фракцией, имеющей абсолютное большинство в ВР, либо коалицией депутатских фракций. Коалиция вносит предложения президенту относительно кандидатуры премьер-министра, президент подает кандидатуру в парламент, и после ее утверждения большинством голосов от списочного состава парламента (не менее 226 депутатов), также большинством голосов утверждается состав правительства, причем президент предлагает кандидатуры министров иностранных дел и обороны, а премьер-министр – остальных членов Кабинета.
Согласно ст. 85 конституции Верховная Рада имеет полномочия:
- вносить изменения в действующую конституцию в объеме и порядке, предусмотренном разделом XIII ныне действующей Конституции;
- назначать всеукраинские референдумы по вопросам изменения территории Украины;
- утверждать государственный бюджет, вносить в него изменения, осуществлять контроль за исполнением бюджета;
- разрабатывать общие направления внутренней и внешней политики;
- назначать выборы президента Украины в сроки, установленные конституцией;
- утверждать общегосударственные программы социально-экономического и научно-технического, национально-культурного развития;
- утверждать в должности премьер-министра, кандидатуру которого вносит на рассмотрение президент;
- осуществлять в порядке, установленном конституцией, импичмент президента;
- осуществлять контроль за деятельностью кабинета министров в порядке, предусмотренном конституцией.
Верховная Рада обладает также значительными полномочиями в определении структуры вооруженных сил Украины, службы безопасности, МВД (ст. 85, п. 22), в формировании судебной власти, в том числе определять треть состава Конституционного Суда и бессрочно назначать прочих судей. Верховная Рада имеет право назначать и увольнять членов избирательной комиссии, главу Национального Банка (по предложению президента), назначать и увольнять главу и членов Счетной палаты, досрочно приостанавливать полномочия Верховной Рады Автономной Республики Крым на основании решения Конституционного суда о нарушении ею конституции и законов Украины.
Верховная Рада дает согласие на назначение и увольнение президентом Украины Генерального прокурора, имеет право выразить недоверие Генеральному прокурору, что имеет следствием его отставку с должности.
Верховная Рада назначает очередные и внеочередные выборы в органы местной власти, утверждает список объектов госсобственности, подлежащих приватизации, а также определяет правовые основания изъятия объектов права частной собственности.
Верховная Рада осуществляет парламентский контроль в пределах, установленных конституцией и соответствующими законами. Для проведения расследований по вопросам, представляющим особый общественный интерес, как, к примеру, дело журналиста Г.Гонгадзе, Верховная Рада создает временные следственные комиссии (по решению 1/3 конституционного состава), выводы которой не являются решающими для следствия и суда.
Верховная Рада осуществляет и другие полномочия, которые согласно Конституции Украины относятся к ее ведению.
Согласно ст. 87, Верховная Рада по предложению президента или не менее 1/3 своего состава может рассмотреть вопрос об ответственности кабинета министров и принять резолюцию о недоверии большинством от конституционного состава Рады. Вопрос об ответственности кабинета министров не может рассматриваться более одного раза в течение сессии, а также в течение года после одобрения программы деятельности кабинета министров или в период последней сессии.
Ст. 89 Конституции указывает, что Верховная Рада в пределах своих полномочий утверждает формирование комитетов, которые осуществляют законопроектную работу; могут также создаваться специальные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию Верховной Рады.
Президент имеет право досрочно приостановить полномочия Верховной Рады в случае, если она в течение одного месяца не в состоянии сформировать коалицию депутатских фракций, не сформировала в течение 60 дней после отставки кабинета министров персональный состав нового правительства, если не в состоянии приступить к работе в течение 30 дней.
Полномочия Верховной Рады, избранной на внеочередных выборах, не могут быть приостановлены президентом в течение первого года ее работы (ст. 90). Полномочия Верховной Рады не могут быть приостановлены президентом в последние шесть месяцев до истечения ее полномочий.
Как высший законодательный орган Верховная Рада принимает законы, постановления и другие акты конституционным большинством. Ст. 92 конституции содержит перечень сфер, по которым Верховная Рада принимает законы.
Право законодательной инициативы (ст. 93) в Украине принадлежит президенту, народным депутатам, кабинету министров. Законопроекты, которые считаются президентом неотложными, рассматриваются Верховной Радой в первоочередном порядке.
Ст. 94 Конституции гласит, что закон после утверждения конституционным большинством и подписания председателем Верховной Рады поступает президенту, который в течение 15 дней обязан либо подписать его, либо возвратить закон со своими замечаниями для повторного рассмотрения. Нереагирование президента в течение 15 дней на поступивший к нему закон означает его одобрение главой государства.
Если во время повторного рассмотрения закона в Верховной Раде он будет принят не менее 2/3 депутатского корпуса, президент обязан его подписать в 10-ти дневный срок. Но если президент такой закон не подписывает, данный закон подлежит подписанию главой Рады и опубликованию.
Контроль за исполнением государственного бюджета Украины осуществляет от имени Верховной Рады Счетная Палата (ст. 98).
Парламентский контроль за соблюдением конституционных прав человека и гражданина осуществляет Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека.
Судебная власть. Судопроизводству в Украине посвящен раздел VIII конституции. Оно обеспечивается Конституционным Судом (КС) и судами общей и отраслевой юрисдикции. В соответствие с мировой практикой, полномочия судебной власти в общей системе властных институтов были значительно расширены в ходе демократического транзита. Народ принимает непосредственное участие в осуществление правосудия через народных заседателей. Профессиональные судьи не могут быть членами политических партий или профсоюзов, занимать какие-либо иные оплачиваемые должности, выполнять другую оплачиваемую работу, кроме научной, преподавательской и творческой.
Конституционный Суд рассматривает вопросы толкования положений Конституции и других правовых актов Украины на их соответствие основному закону. КС состоит из 18 судей. Президент, Верховная Рада и Всеукраинский съезд судей назначают по 6 судей в КС. Судья КС выполняет свои обязанности в течение 9 лет без права повторного назначения. Председатель КС избирается его судьями на специальном пленарном заседании тайным голосованием и исполняет свои обязанности в этой должности 3 года, после чего переходит в категорию обычных судей КС.
Наивысшим судебным органом в системе судов общей юрисдикции является Верховный Суд (ВС). Высшими судебными органами специализированных судов являются соответствующие высшие суды. Согласно закону, действуют также аппеляционные, местные и хозяйственные суды.
Независимость и неприкосновенность судей гарантируется конституцией и законами Украины. Судьи занимают свои посты без ограничения сроков, кроме судей КС. Судьи специализированных судов отправляют правосудие только в составе судейских коллегий.
В Украине действует Высшая Рада Юстиции, в состав которой по должности входят глава Верховного Суда, министр юстиции, генеральный прокурор Украины. Всего в этот совет входят 20 членов. По три представителя назначают президент, Верховная Рада, Всеукраинский Съезд Судей, Съезд Адвокатов, Съезд представителей юридических ВУЗов и других научных заведений. Всеукраинская конференция работников прокуратуры направляет в Высший Совет Юстиции 2 представителей.