8. 2. Политическая система Италии.

Конституционные основы. Первая конституция на итальянской территории была принята в 1848 г. во время правления короля Пьемонта Карла Альберта. «Альбертинский статут», названный так в честь монарха, впоследствии стал основным законом объединенной Италии почти на 100 лет. Данная конституция была, по сути, «дарована сверху», но в то же время вводила двухпалатный парламент как элемент народного представительства. В рамках конституционной монархии действовал кабинет министров, назначаемый королем. Со временем королевская власть в стране отошла на второй план, и министры стали подотчетны парламенту.

С приходом к власти фашистов в 1922 г. конституция формально сохранила свою силу, однако фактически имела лишь символическое значение. С принятием 24 декабря 1925 г. Закона №2263 в стране был установлен однопартийный режим, а глава партии — вождь (дуче) — одновременно являлся главой всей исполнительной власти в стране. Институт монархии при фашизме сохранился, что облегчило ликвидацию фашистского режима в 1943 г.

2 июня 1946 г. на общенациональном референдуме итальянцы большинством в 54,3% голосов высказались за учреждение республики вместо монархии. 18 июня Италия была официально провозглашена республикой. Также 2 июня граждане избрали Учредительное собрание, которое разработало новую конституцию и приняло ее на торжественном заседании 22 декабря 1947 г. 453 голосами против 83. Конституция вступила силу 1 января 1948 г. после промульгации Временным главой государства И. Бономи.

Данный Основной Закон Италии действует вплоть до наших дней и провозглашает Италию «демократической республикой, основанной на труде», объявляет носителем суверенитета народ и предполагает наличие в политическом поле страны президента, двухпалатного парламента, подотчетного парламенту кабинета министров, а также независимой судебной власти.

Конституция 1948 г. не претерпела значительных изменений до наших дней и считается одной из самых демократических в мире. Наряду с основными демократическими принципами, в ней провозглашены антивоенные, антифашистские положения, характерные для послевоенной Европы. Прогрессивность конституции также проявилась в учреждении демократического порядка формирования палат парламента, во включении в государственную систему института народной инициативы и референдума, в создании Национального совета экономики и труда.

Италия - парламентская республика. Главой государства в соответствии со ст. 87 Конституции является президент, хотя реальные полномочия сосредоточены в руках председателя совета министров. Основной Закон Италии не содержит отдельного упоминания о принципе разделения властей, однако проводит четкое различие между тремя основными государственными функциями: законодательная функция принадлежит парламенту и областным советам в пределах их компетенции; исполнительная власть является прерогативой президента Республики, министров и органов исполнительной власти областей, провинций и коммун; судебная власть входит в компетенцию различных судебных органов, включая Конституционный суд.

Процедура внесения поправок в конституцию 1948 г. искусственно усложнена для того, чтобы застраховать страну от перехода к диктатуре. Пересмотр возможен исключительно в рамках особой процедуры и при наличии в обеих палатах парламента конституционного большинства. Наряду с президентом республики, гарантом верховенства конституционных норм является Конституционный суд. Согласно ст. 139, республиканская форма правления пересмотру не подлежит.

Отличительной особенностью итальянской конституции является отсутствие преамбулы: философские установки, социально-правовые основы и юридические принципы отражены непосредственно в тексте.

В Конституции 1948 г. закреплен принцип разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную. В стране существует двухпалатный парламент и независимая судебная система, а исполнительная ветвь имеет двойственную структуру и включает совет министров (правительство) во главе с его председателем (премьер-министром), а также президента.

Хотя Италия, по сути, является парламентской республикой, ст. 87 конституции страны провозглашает главой государства президента, избираемого парламентом и делегатами областных советов. Состав правительства целиком зависит от соотношения политических сил в обеих палатах парламента. Формально правительство назначается президентом республики после консультаций с лидерами партийных фракций в палатах и их председателями. Правительство руководит страной в соответствии с волей парламентского большинства. Правом роспуска парламента обладает президент (за исключением шести последних месяцев своего мандата). Политическая практика выработала три основания для роспуска легислатуры: невозможность создания стабильного большинства; сложившееся у субъектов роспуска убеждение в том, что палаты не отражают действительную расстановку сил в стране, то есть фактически утратили представительный характер; непреодолимые противоречия в позициях палаты депутатов и сената.

Правительство подотчетно законодательной власти: в течение десяти дней после формирования оно обязано обратиться к палатам парламента с вопросом о доверии (ст. 94). Парламент может вынести недоверие правительству по инициативе минимум десятой части членов одной из палат. Импичмент президенту выносится лишь абсолютным большинством голосов на совместном заседании обеих палат парламента (ст. 90). Поводом для импичмента могут служить государственная измена или посягательство на конституцию.

Правом пересмотра законов обладают президент и Конституционный суд.

Исполнительная власть. Решающая роль в формировании высших органов исполнительной власти Италии принадлежит парламенту. Также в формировании правительства участвует президент, назначающий председателя совета министров по итогам выборов в парламент. Премьер-министр формирует состав правительства и представляет его на утверждение президенту, а затем - парламенту.

Законодательство не определяет численность и общую структуру центральных органов управления. В состав правительства входят председатель совета министров, министры, а также министры без портфеля. Последние не возглавляют министерства, а занимаются вопросами, связанными с определенным направлением правительственной деятельности. Пребывание в правительстве не влечет за собой потерю депутатских полномочий (впрочем, согласно конституции Италии, наличие депутатского мандата также не является обязательным условием при назначении на министерскую должность).

В течение 10 дней после завершения процесса формирования правительство обязано обратиться к парламенту за вотумом доверия, причем одобрение парламента должен получить весь состав правительства, а не только его председатель. За каждой палатой парламента признается право в любой момент выразить недоверие находящемуся у власти правительству. Однако подобная форма парламентского давления на правительство не нашла широкого применения ввиду наличия у правительства права роспуска парламента. Каждая палата парламента имеет право утверждать правительственный бюджет и отчет о расходах.

Министерства, как правило, имеют в своем составе министра, его заместителей, главу кабинета и его заместителя, общий секретариат, генеральную дирекцию по работе с персоналом, бухгалтерию. Далее идут различные подразделения (генеральные дирекции, отделы и др.), занимающиеся конкретными сферами деятельности данного министерства.

Министры коллегиально отвечают за действия правительства и индивидуально - за руководимые ими ведомства. Формой ответственности министра является его отставка с занимаемого поста. Уход конкретного министра обычно не приводит к отставке всего правительства, если только это не разрушает правительственную коалицию. В соответствии с законом от 16 января 1989 г., за преступления, совершенные при выполнении своих обязанностей, министры предстают перед судом общей юрисдикции (ранее обвинения, выдвинутые против министров, рассматривались специальными судами).

Существуют и так называемые вспомогательные правительственные органы -Национальный совет экономики и труда, Государственный совет и Счетная палата. Национальный совет экономики и труда участвует в разработке законодательства по экономическим и социальным вопросам, имеет право законодательной инициативы. Он состоит из председателя, 20 экспертов и 59 представителей производственной сферы. Члены совета назначаются президентом по предложению премьер-министра после принятия соответствующего решения советом министров (за исключением восьми экспертов, право выбора которых принадлежит главе государства).

Государственный совет является консультативным административно-юридическим органом, а также органом охраны законности в управлении. Три его секции занимаются консультативной деятельностью по вопросам, касающимся аппарата управления, три другие осуществляют административную юрисдикцию.

Особое место в системе контроля над соблюдением закона при осуществлении государственного управления отводится Счетной палате. Ее персонал (более 500 сотрудников) частично подбирается по конкурсу, частично назначается правительством. При этом председатель, главный прокурор и советники Счетной палаты не могут быть отправлены в отставку или уволены иначе как на основании декрета президента республики с учетом мнения комиссии в составе председателей обеих палат парламента и их заместителей. К ведению Счетной палаты относится контроль за законностью актов правительства и президента. Акты, признанные соответствующими закону, вступают в действие после их визирования и регистрации в Счетной палате. В случае отказа в регистрации министр, не согласный с решением палаты, может вынести свои акты на рассмотрение правительства. Если оно подтверждает целесообразность принятия подобных актов, то Счетная палата разрешает их применение под политическую ответственность правительства. Однако в течение месяца эти спорные акты должны быть рассмотрены в парламенте, который и принимает окончательное решение. Также Счетная палата осуществляет контроль за расходованием средств и дисциплиной в бюджетной политике правительства.

Президент Италии является по конституции главой государства и олицетворяет национальное единство. Президент - верховный главнокомандующий вооруженными силами, председательствует в создаваемом согласно закону Верховном совете обороны, объявляет по решению палат парламента состояние войны.

Президент Италии призван быть «выше политики» и являться гарантом институциональной стабильности. По сути, он участвует в деятельности всех ветвей власти. В отношениях с парламентом он направляет палатам послания, назначает выборы новых палат и определяет день их первого заседания, разрешает представлять палатам законопроекты по инициативе правительства, промульгирует законы, издает декреты, имеющие силу закона, и положения. В предусмотренных конституцией случаях Президент назначает национальный референдум, а в случаях, предусмотренных законом, - государственных должностных лиц.

В отношениях с судебной властью его полномочия заключаются в председательствовании в Высшем совете магистратуры, а также в амнистии, помиловании и смягчении наказаний (на это ему каждый раз необходимо получать разрешение парламента в форме специального постановления).

Президент Италии исполняет представительские функции, имеет право досрочно распустить одну или обе палаты парламента. Этого права президент лишен только в последние шесть месяцев своих полномочий. У него есть также право отлагательного вето (до одного месяца) на законы, принятые парламентом. Кроме того, президенту принадлежит право амнистии и помилования.

Законодательная власть. В Италии существует двухпалатный парламент, включающий палату депутатов и сенат. Конституция 1947 г. является важнейшим источником итальянского парламентского права. Непосредственно парламенту посвящена глава 1 части 2 («Устройство республики») Основного Закона. Таким образом, в системе разделения властей законодательный орган формально поставлен на первое место. Вместе с тем, положения, так или иначе затрагивающие парламентскую деятельность, содержатся и в остальных частях конституции. Глава «Парламент» состоит из двух разделов: «Палаты» (ст. 55-69) и «Составление законов» (ст. 70-82). В конституции подчеркивается абсолютное равенство палат при осуществлении полномочий как в законодательной области, так и при реализации парламентского контроля над правительством.

Парламент принимает законы, государственный бюджет и контролирует его исполнение, осуществляет политический контроль над деятельностью правительства, участвует в формировании ряда государственных органов, решает вопросы о займах и предоставлении кредитов, ратифицирует международные договоры и выполняет некоторые функции.

В палате депутатов заседают 630 человек, в сенате - 315; срок работы обеих палат составляет 5 лет и может быть продлен только в случае войны. 315 сенаторов представляют регионы, также имеется 6 пожизненных сенаторов. Ни одна область Италии не может иметь менее 7 сенаторов, хотя у области Молизе - 2 сенатора, у Балле д'Аоста - 1 (ст. 57 конституции). Президент может назначить 5 пожизненных сенаторов за особые заслуги перед Италией.

Н

Рис. 31. Заседание Парламента Италии.

ыне действующие регламенты палат итальянского парламента былиприняты в 1971 г. Следует отметить, что, несмотря на автономию палат, документы похожи друг на друга, а многие их положения совпадают. Тексты регламентов согласованы для того, чтобы ни одна из палат не находилась в привилегированном положении перед другой, не препятствовала выполнению другой палатой ее функций или затрудняла общепарламентский процесс.

Согласно ст. 70 конституции, законодательная функция осуществляется обеими палатами. На представление законопроекта имеет право прежде всего правительство как орган, наилучшим образом способный оценить необходимость тех или иных законодательных преобразований. Правительственный законопроект вносится в палаты разрешающим декретом президента республики с контрассигнацией председателя совета министров, либо компетентного министра, приобретая, таким образом, официальную поддержку главы государства. Правом законодательной инициативы обладают и члены обеих палат, выступая как в личном качестве, так и совместно с другими парламентариями. Законопроект может быть внесен парламентской группой и комиссией. Законопроект, исходящий от парламентариев, должен сопровождаться документом (докладом), объясняющим его главные задачи и общий характер. Законопроекты по вопросам экономики и труда могут вноситься в палаты Национальным советом экономики и труда.

Кроме того, законодательной инициативой обладает, согласно ст. 71 конституции, итальянский народ. Он осуществляет это право путем внесения законопроекта от имени не менее чем 50 тыс. избирателей. Правом на внесение законопроекта обладают областные советы — представительные органы областей — исключительно по вопросам, касающимся самих областей, если эти вопросы не могут быть урегулированы законом области.

Каждый из субъектов законодательной инициативы вправе отозвать свой законопроект при условии, что он еще не был одобрен одной из палат. Вместе с тем, любой из парламентариев вправе объявить отзываемый законопроект собственным, и в таком случае законодательный процесс будет продолжен. Все законопроекты должны иметь четкую структуру.

Законопроект, прежде чем стать законом, проходит три стадии: рассмотрениев одной палате парламента, затем — в другой и, наконец, промульгацию президентом республики. Законопроект может быть отвергнут только на первых двух стадиях. Президент не может отказаться промульгировать одобренный палатами законопроект, однако до промульгации может потребовать его повторного рассмотрения в палатах. Это отлагательное вето президента преодолевается обычным большинством голосов (ст. 74 конституции). Если во второй палате законопроект будет отвергнут не полностью, а

ч

Рис. 32. Здание Парламента Италии.

астично, или же в него будутвнесены изменения, то он вновь поступит в палату, одобрившую его первоначально. Палата, в которую возвращается законопроект, ограничивается изучением и принятием решения только лишь в отношении тех положений, которые вызвали несогласие другой палаты, либо были ею внесены (изменены).

На протяжении более чем трех десятков лет в Италии широко обсуждается вопрос о возможной институциональной реформе. Предлагаются, в частности, изменения в структуре парламента: одним из популярных проектов является предложение о преобразовании сената в палату областей с законодательной компетенцией по вопросам, касающимся только областей и с функцией парламентского контроля исключительно по областным вопросам. Некоторые противники данного проекта предлагают вовсе отказаться от сената как от лишнего органа, не выражающего никаких специфических интересов, но лишь затягивающего законодательную процедуру и поглощающего значительные государственные средства.

Институциональное превосходство парламента, способствовавшее демократической эволюции страны, искоренению недемократического наследия прошлого, сотрудничеству демократических сил, не смогло само по себе стать гарантией эффективности работы законодательной власти. Впрочем, между основными политическими силами в стране имеется принципиальный консенсус относительно сохранения структуры, установленной конституцией. На данный момент не предполагается отказываться от принципа парламентского верховенства в пользу сильной исполнительной власти. В Италии учитываются уроки прошлого, поэтому концепция усиления исполнительной власти за счет парламента в стране непопулярна.

Судебная власть. Авторитет судебной власти в Италии достаточно высок. Судебная система Италии состоит из следующих подсистем: судов общей юрисдикции, разрешающих гражданские и уголовные дела, административных судов и военных трибуналов.

В низовом звене судебной системы действуют консилиаторы (мировые судьи; буквально - советчики), которые рассматривают малозначительные гражданские дела. Далее следует претура - суд претора, где рассматриваются апелляции на решения консилиаторов и разрешаются гражданские дела с относительно небольшой суммой иска, дела о трудовых конфликтах и спорах по вопросам социального обеспечения. Претор также рассматривает уголовные дела, по которым грозит наказание в виде не более трех лет лишения свободы и штрафа. Апелляции на решения преторов рассматриваются в трибуналах, которые, кроме того, являются судами первой инстанции по широкому кругу гражданских дел, а также уголовных дел, не подсудных преторам и судам ассизов. Апелляционной инстанцией для трибуналов и высшей судебной инстанцией в округе являются апелляционные суды. В судебном округе создаются один или несколько судов ассизов и апелляционных судов ассизов. Суды ассизов рассматривают дела о совершении тяжких преступлений, специально указанных в законе. Возглавляет систему судов общей юрисдикции Кассационный суд, включающий около 300 магистратов. Он обеспечивает единство судебной практики, разрешает споры о компетенции между судами и т.п.

Статус административной юстиции определяется свободным собранием законов о Государственном совете (закон 1924 г.) и законом об образовании областных административных трибуналов 1974 г. Указание на областные органы административной юстиции содержится в ч. 2 ст. 125 конституции страны.

Высшая инстанция административной юстиции - Государственный совет. Эту функцию выполняют три его отделения с судебными полномочиями. Общее собрание Совета может формулировать правовые принципы деятельности административных трибуналов.

Юрисдикция военных трибуналов в мирное время распространяется только на военные преступления, совершенные лицами, входящими в состав вооруженных сил, а во время войны она расширяется в соответствии с законом.

Особое место занимает Конституционный суд, который состоит из 15 членов, отобранных из числа судей, профессоров права университетов и адвокатов с 20-летним стажем работы. Президент и парламент назначают по пять судей. Кассационный суд избирает трех судей, Государственный совет и Счетная палата -по одному судье. Судьи Конституционного суда назначаются на 9 лет и могут быть избраны повторно. Конституционный суд рассматривает споры о конституционности законов и актов, имеющих силу закона; споры о компетенции между законодательной и исполнительной властями, между государством и областью, между различными областями, обвинения против президента и министров.

Счетная палата осуществляет предварительный контроль законности актов правительства, а также последующий контроль исполнения бюджета государства и государственной финансовой отчетности.

Все назначения членов магистратуры (судей, прокуроров, следователей и т. д.) на должности, их перемещение, повышение и применение к ним дисциплинарных мер осуществляются только Высшим советом магистратуры, который возглавляет президент. В состав совета входят первый председатель и прокурор Кассационного суда; две трети остальных членов избираются всеми судьями, а треть -парламентом на совместном заседании палат из числа профессоров права университетов и адвокатов, имеющих не менее 15 лет стажа. Члены Совета служат 4 года и не могут быть переизбраны сразу же по истечении срока. Следует подчеркнуть, что Высший совет магистратуры - своеобразный орган судебного самоуправления, получивший максимально широкие права в области управления юстицией, главным образом за счет сужения компетенции исполнительной власти в лице министерства юстиции.

Авторитет судебной системы окреп в последние годы, когда органам по охране правопорядка удалось добиться значительных успехов в борьбе с правым и левым терроризмом, а также с мафией. Именно судебная власть разрешила политический кризис, возникший по итогам парламентских выборов 2006 г.

Партийная система. В начале 1990-х гг. относительно стабильная прежде многопартийная система Италии пережила серьезное потрясение. Из-за финансовых и коррупционных скандалов, разоблачения виднейших государственных деятелей и представителей основных партий страны большинство прежних политических организаций распалось или полностью изменило свой имидж. Утрата доверия к политическим партиям ярко отразилась в законодательной сфере. 18 апреля 1993 г. на общенациональном референдуме были отменены две статьи закона №195 от 2 мая 1974 г. «Об участии государства в финансировании политических партий», связанные с предоставлением ежегодных государственных дотаций парламентским группам. 10 декабря 1993 г. был принят закон №515, который внес изменения в порядок негосударственного финансирования политических партий и установил новые критерии для перераспределения средств на проведение избирательных кампаний.

На сегодняшний день в Италии существует многопартийная система, которая, по сути, является двухполюсной. Множество партий выражают интересы социальных групп путем представительства в парламенте и выдвижения кандидатов на должность президента Республики, который избирается парламентским корпусом и региональными представителями. Но при всем многообразии мнений и взглядов партиям не чуждо объединение между собой и компромиссы при решении задач, поставленных перед парламентом, так как в массе своей это парламентские партии, действующие в соответствии с конституцией и законами Итальянской Республики. Из более чем 20 партий страны перед всеобщими парламентскими выборами 2006 г. сформировались два основных конкурирующих политических блока - правый («Дом свобод») и левоцентристский («Союз», в свою очередь включающий блок «Оливковое дерево»). При этом правые управляли страной в 1994 г. и с 2001 по 2006 гг., а левоцентристы - с 1996 по 2001 гг. и вернулись к власти в мае 2006 г.

Партийная конфигурация в палате депутатов и в сенате имеет определенные различия. В данном разделе будет рассмотрен баланс сил в нижней палате парламента, так как именно он, по сути, оказывает решающее влияние на развитие политической ситуации в стране.