5.8. Федеративная система Индийского Союза.

Официальное название государства "Индийский Союз" выражает его федеративное устройство. Создание федерации после обретения Индией независимости было исторически обусловлено. Огромная страна, состоявшая, как лоскутное одеяло, из "удельных" владений, уже была объединена английским колониальным господством. В свою очередь, общая борьба с колонизаторами также способствовала сплочению нации. Партия Индийский национальный конгресс, ее выдающиеся лидеры М.Ганди и Дж. Неру выступали от имени всех народов Индии. Но когда цель национального освобождения была достигнута, снова вспыхнули распри и междоусобицы, приведшие к расколу страны и отделению Пакистана. В виду реальной угрозы дальнейших дезинтеграционных процессов, в Конституции были заложены политические основы такого федеративного устройства, которые обеспечили бы сохранение единства страны, при соблюдении равенства всех входящих в ее состав народов, этнических и религиозных групп.

Деление Индии на штаты в 1950 - 1956 гг. воспроизводило с небольшими изменениями то административно-территориальное деление, которое было установлено еще британскими колонизаторами.

Принципиальные изменения в структуре федеративного устройства Индии были вызваны Законом о реорганизации штатов 1956 года, который в целом стал важнейшим актом конституционного значения, начавшим коренную перестройку федерации по национальному признаку. Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 14 новых, из которых 10 было сформировано по монолингвистическому принципу, а в 4 остальных применялся принцип билингвизма (использование двух языков).

Шесть территориальных подразделений получили статус союзных территорий. Было ликвидировано деление штатов на юридически неравноправные группы. Территориальное деление пришло в большее соответствие с национальными, социально-экономическими и культурными потребностями населения страны. Перестройка федерации осуществлялась на основе следующих принципов: сохранение и укрепление единства и безопасности страны, создание однородных в языковом и культурном отношении штатов, финансовая и административная целесообразность, возможность разработки общенационального плана. Реорганизация штатов 1956 г. явилась решающим событием в объединении страны на национальной основе. Она покончила с существованием княжеств, представлявших собой величайшее препятствие на пути Индии к прогрессу, ликвидировала институт правителей штатов из феодальных князей раджпрамукхов и ряд других пережитков, дала новый стимул развитию производительных сил как отдельных штатов, так и страны в целом.

Помимо штатов, в индийскую федерацию входит еще такая специфическая форма "значительно ограниченной автономии, как союзная территория. Семь существующих в настоящее время союзных территорий имеют набор органов управления, аналогичный штатам, хотя их автономия более узкая.

Федеративное устройство Индии учитывается в положениях Конституции, предусматривающих возможность ее изменений и дополнений. В том, что касается взаимоотношений "центра" со штатами, Конституция является "жесткой": для изменения соответствующих статей или принятия новых требуются совместные действия законодательных органов федерации и штатов. Но и в другие части Конституции поправки не могут вноситься путем обычной законодательной процедуры в парламенте ( как это принято, например, в Великобритании) - для этого требуется присутствие абсолютного большинства всех депутатов и большинство в 2/3 голосов как в первой - Народной палате, так и во второй - Совете штатов. Для ратификации наиболее важных поправок (что оговаривается при их принятии) требуется согласие законодательных собраний не менее половины штатов. Но Конституция отличается "гибкостью" в том отношении, что она позволяет изменять систему государственного устройства, не прибегая к изменению самой Конституции. Так, объявляя чрезвычайное положение, президент Союза, используя свои полномочия, может упразднить на время (например, в случае войны или угрозы общественной безопасности) федеральный характер государства и ввести прямое президентское правление (ст.325). Президентское правление неоднократно вводилось в отношении отдельных штатов, где возникали беспорядки и ставилась под угрозу политическая стабильность. После восстановления порядка и нормализации обстановки прямое президентское правление отменялось и одновременно вступали в силу все нормы федерального устройства для данного штата. Отмеченная "гибкость" Конституции позволяет без больших осложнений решать главную задачу - обеспечить сохранение единства страны в условиях политической стабильности федерации.

Сегодня индийскую федерацию, состоящую из 23 штатов и 7 союзных территорий, (полное столичный округ Дели), характеризует прежде всего наличие сильного центрального правительства, способного проводить единую политику на всей территории государства. Это обеспечивается целым рядом установлений, таких, как наделение Союза широким кругом полномочий; единым гражданством; едиными для всей страны основами гражданского и уголовного законодательства; унифицированным судопроизводством; существованием об государственной Индийской административной службы (ИАС) и Индийской полицейской службы (ИПС) - как на федеральном уровне, так и в штатах. Наконец, как отмечалось, Конституция наделяет президента чрезвычайными полномочиями, благодаря которым в случае необходимости он может фактически превратить федеративное государство в унитарное.

В индийской федерации налицо "сильный" центр и "слабые" штаты. Штаты не суверенны, они - самоуправляющиеся государственные территории. По сравнению с сильным "центром" полномочия властей штатов ограничены. За исключением штата Джамму и Кашмир, штаты не имеют своих конституций, гражданства и других атрибутов суверенитета. Территория штатов, кроме Джамму и Кашмир, может быть изменена федеральным законом, причем согласия правительств штатов на это не требуется. Так, в 1986 г. были проведены территориальные изменения между штатами Пенджаб и Хариана.

Штаты имеют единый правовой статус в Союзе, определяемый положениями конституции Индии. Союзный парламент уполномочен реорганизовывать существующие и создавать новые штаты и союзные (т.е. находящиеся в прямом подчинении "центру") территории.

Разделение полномочий между "центром" и штатами подробно регулируется Приложением 7 к Конституции. Оно содержит три перечня полномочий: первый - относящихся к сфере исключительной компетенции федерации - "союзный перечень"; второй - относящихся к сфере исключительной компетенции штатов; третий - относящихся к сфере совместной компетенции "центра" и штатов - "совпадающий перечень".

К "союзному перечню" относятся 97 вопросов, в их числе: оборона, иностранные дела, внешняя торговля, торговля между штатами, банковское дело, страхование, денежная эмиссия, чеканка монет, почта и телеграф, железнодорожный транспорт, судоходство; промышленность союзного подчинения; добыча соли; Делийский университет, Бенаресский индуистский и Алигархский мусульманский университет; Индийская административная служба (ИАС) и милицейская служба (ИПС); организация выборов как в федеральные органы власти, так и в органы власти штатов; организация верховного и высших судов; установление налогов (за исключением налога на сельскохозяйственные земли), акцизов и пошлин и т.п. К перечню исключительных полномочий штатов относится 66 вопросов, среди них: общественный порядок, отправление правосудия, формирование судебной системы штата, организация местного управления, здравоохранения, образования, строительство и поддержание дорог и водных путей; сельское хозяйство, ирригация, землевладение, лесоводство; промышленность и торговля (за исключением относящихся к "союзному перечню"), контроль за производством и сбытом спиртных напитков (включая установление акцизов с них); регистрация компаний; театры и кинотеатры; государственная и полицейская служба штата; установление налогов с земли и от сельскохозяйственной деятельности и т.п.

Перечень совпадающего законодательства содержит вопросы, по которым могут законодательствовать как федерация, так и ее субъекты (при отсутствии соответствующего закона федерации или в случае одобрения президентом). К "совпадающему перечню" относятся 47 вопросов, включая, в частности: уголовное и процессуальное право ( оно едино на всей территории Индии) семейное право, имущественное право; статистическую службу; контроль над производством и распределением промышленной и сельскохозяйственной продукции; контроль над ценами; компенсации за национализированную собственность и др.

Закон штата в области конкурирующей компетенции действует в том случае, если по данному вопросу не издано федерального закона. В случае конфликта по поводу использования полномочий, противоречий в законодательстве, а также определения остаточных полномочий преимущество остается за Союзом. Кроме того, в ряде случаев федеральный парламент имеет право издавать законы по вопросам, относящимся к исключительной компетенции штатов. Это происходит тогда, когда Совет штатов объявит резолюцией, принятой 2/3 присутствующих голосов, что это целесообразно сделать в национальных интересах. Это решение действует в течение года, если совет штатов не подтвердит его новой резолюцией. Далее, если законодательные собрания двух или более штатов своими резолюциями просят парламент осуществить законодательство для них по определенным вопросам (т.е. действовать в качестве посредника), после чего, как правило, принятые парламентом законы вводятся в силу резолюциями соответствующих законодательных собраний. В ситуациях, когда конституционный механизм в штате "не срабатывает", президент своим указом может уполномочить парламент издавать законы для данного штата. Но парламент, в свою очередь, может передать это право президенту. Как и в условиях введения президентского правления (чрезвычайного положения), такие законы и указы утрачивают силу через год после отмены решения президента. Наконец, парламент имеет право издавать любой закон для выполнения международных договоров, даже если такое законодательство вторгается в область вопросов, относящихся к исключительной компетенции штатов.

Согласно ст.248 Конституции вопросы, не попавшие ни в один из перечней, считаются относящимися к сфере исключительной компетенции федерации. Следовательно, несмотря на наличие этих трех перечней, центральные власти могут на практике издавать законы по любым вопросам независимо от того, к компетенции каких органов они формально отнесены.

Административные и судебные органы всех штатов и федерации образуют единую систему. Федеральное правительство вправе давать правительствам штатов любые указания, касающиеся исполнения федеральных законов.

Исполнительная власть федерального правительства распространяется на все не вопросы, по которым парламент уполномочен издавать законы. Его управленческо - контрольные функции обеспечиваются, в частности, тем, что ИАС и ИПС комплектуют высшие должностные посты в штатах (по "табелю о рангах" их могут занимать только служащие ИАС и ИПС), а также полицейские, железнодорожные, почтовые должности. Посредством использования прямой подчиненности этой категории служащих "центру" правительство Индии может рассчитывать на исполнение союзных законов и постановлений органами власти штатов. Важным инструментом воздействия "центра" на власти штатов является их сильная финансовая зависимость от Союза. Зарезервированных за штатами источников дохода всегда недостаточно, и они вынуждены обращаться к "центру" за помощью из федеральной казны (или за счет передачи им части "союзных налогов").

Федеральные власти выделяют значительные денежные суммы в целях финансовой помощи штатам, но 70% этой помощи выделяется в виде займов и лишь 30% - в виде безвозмездных дотаций. Подобная финансовая помощь предусмотрена Конституцией, но установление пропорций дележа налоговых поступлений относится к исключительной компетенции "центра" (формально - президента). Финансовая зависимость штатов влечет за собой зависимость административную и политическую, поскольку любые проявления неповиновения федеральному правительству со стороны властей штата могут привести к сокращению или прекращению финансовой помощи "центра".

Наиболее концентрированным выражением возрастающего господства центра над штатами является подробно разработанный институт чрезвычайного положения. Введение такого положения существенно ограничивает права штатов, а практическое его осуществление нередко приводит к массовым и серьезным нарушениям прав и свобод граждан. Из четырех с небольшим десятилетий независимого развития почти 12 лет Индия провела в состоянии чрезвычайного положения. То, что даже в этой ситуации Индийский Союз сохранил федеративную структуру, доказывает ее жизнеспособность.

В случае введения на территории штата чрезвычайного положения федеральный парламент получает право законодательствовать для этого штата по любым вопросам, включая те, которые Конституцией отнесены к сфере исключительной компетенции штатов, а исполнительная власть федерации берет полностью под свой контроль административные учреждения штата.

Еще одной формой института чрезвычайного положения в масштабах штата является президентское правление (ст.356), с объявлением которого основные функции по управлению тем или иным штатом переходят к центральным органам государства. Президентское правление в штатах применялось в Индии свыше 70 раз.

Если президент Индии (на деле федеральное правительство) по докладу губернатора штата приходит к выводу, что возникла ситуация, при которой управление штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией, он на основе ст.356 Конституции может путем издания особой прокламации принять на себя все или часть функций правительства штата, а полномочия законодательного органа штата передать федеральному парламенту, иначе говоря, ввести в штате "президентское правление". На практике "президентское правление" в отдельных штатах Индии вводится как в тех случаях, когда конституционные органы этих штатов по той или иной причине оказываются не в состоянии действовать, так и в тех, когда федеральное правительство стремится отстранить от власти неугодное ему правительство штата. В частности, неудача на выборах в федеральный парламент партии, сформировавшей правительство штата, нередко рассматривается как утрата ею "морального права" руководить штатом.

Таким образом, в обеспечения условиях политической стабильности штаты пользуются широкой автономией. Но в случае политической неустойчивости цену быстро берет власть и государство становится унитарным, высокоцентрализованным. Высшие госчиновники, назначенные сверху, быстро обеспечивают стабильность власти.

В вертикали централизации государственных руководства и управления непосредственным связующим звеном между "центром" и штатами является пост губернатора штата. Губернатор - высшее должностные лицо штата, своего рода глава этого государственного образования. Губернаторы назначаются президентом на 5 лет и являются его представителями в штатах. Помимо выполнения различных церемониальных функций, связанных с его положением, в обязанности губернатора входит прежде всего контроль за соблюдением федеральных законов и постановлений союзного правительства властями штата. Губернатор созывает сессии легислатуры, закрывает их, может досрочно распустить законодательное собрание и назначить новые выборы. Он имеет право законодательной инициативы, может приостановить прохождение законопроекта и запросить по нему мнение президента (т.е. федерального правительства). Губернатор назначает и смещает высших должностных лиц штата. Формально ему принадлежит и исполнительная власть, но эту функцию губернатор может осуществлять не иначе как "по совету" правительства штата. Роль губернатора как "ока государства" особенно важна в штатах, где у власти находятся оппозиционные партии. При принятии некоторых законов легислатурой штата необходимо предварительное согласие губернатора (формально - президента). Правительство штата обязано постоянно информировать губернатора о своей деятельности и принимаемых решениях. Роль губернатора резко возрастает в случае объявления чрезвычайного положения: он возглавляет правительство штата и приступает к осуществлению прямого президентского правления.

В отличие от штатов, союзные территории, согласно Конституции управляются непосредственно "центром", точнее, президентом, действующим через назначенных им лиц. Это либо наиболее отсталые, с сохранением родоплеменных отношений, горные районы, либо принадлежащие Индии острова. Администрацию союзных территорий возглавляет назначенный президентом лейтенант-губернатор, который осуществляет руководство назначаемым им (или избранным) Советом. В некоторых союзных территориях действует такой представительный орган, как Совет вождей племен, выполняющий роль консультативной общественной палаты при лейтенант - губернаторе.

Тенденция к унитаризму и централизации в Индии неотделима от тенденции к регионализму и децентрализации, которая находит свое выражение в создании новых штатов и союзных территорий, в участившихся требованиях предоставить штатам больше автономии. В последнее время заметен определенный рост сепаратистских тенденций в различных районах страны, особенно в штатах Пенджаб, Джамму и Кашмир, Ассам, Гуджарат и Тамилнаду.

Из числа федеративных государств Индия выделяется именно тем, что при громадной территории и многонациональном населении она использует федерацию для укрепления единства страны, обеспечения дальнейшего прогресса и разрешения национального вопроса. Это позволяет оценивать индийскую федерацию как в определенной степени демократичную. Однако в каждый исторический период степень разрешения национального вопроса в Индии зависит от соотношения и специфики взаимных связей между самыми различными силами в обществе.