5.6. Федерализм в Австрии.
Австрия согласно Конституции 1920 г. представляет еще одну разновидность европейской федерации. Федеральные органы власти обладают в этой стране значительно большими полномочиями по сравнению со Швейцарией и Германией. Федеративное устройство Австрии занимает как бы промежуточное положение между государством - союзом относительно самостоятельных частей - государств (субъектов федерации) и децентрализованным унитарным государством с автономными территориальными образованиями (провинциями, областями, землями). Австрийские земли, образующие федерацию, обладают правом частичного суверенитета, свойственного государствам - частям единого союза. Как и в других федерациях, парламент Австрии состоит из двух палат: Национального совета, избираемого непосредственно всем населением, и Совета федерации, который наподобие ФРГ учрежден как орган представительства земель. Но в отличие от германского бундесрата, члены австрийского Совета федерации выбираются легислатурами (парламентами) земель и обладают свободными мандатами, т.е. уполномочены занимать самостоятельную позицию по любым вопросам работы палаты. Как и в Германии, первая палата - Национальный совет - наделена большими полномочиями по сравнению со второй: она формирует и смещает правительство, она же принимает законы, которых должны лишь утверждаться Советом федерации. В случае несогласия Совета федерации с законом, принятым Национальным советом, последний своим повторным голосованием правомочен отклонить возражения второй палаты, т.е. подтвердить свое первоначальное решение и ввести закон в действие. Тем самым Австрия являет пример федерации с относительно сильным центром и слабыми, ограниченными в основном региональным самоуправлением, частями.
О централистском влиянии на австрийскую федеральную конституцию позволяет судить институциональная структура федерального государства с ее элементами компромисса.
Прежде всего, государственная власть поделена между федерацией и землями. Земли, однако, не являются созданными государством организациями с функциями самоуправления. Это - исконно существующие союзные государства с демократической правовой самостоятельностью и ответственностью в пределах своей компетенции. Отношения между землями, а также между федерацией и землями строятся на началах равенства и независимости. Это означает, что в рамках Австрии существуют федеральные и земельные законы, федеральное и земельное правительство, федеральные и земельные парламенты, которые самостоятельно осуществляют возложенные на них функции, но одинаково подчинены федеральной Конституции. Федерация и земли - своеобразные историко-политические образования, созданные австрийским народом и народом земель на основе общенационального права и права каждого народа на самоопределение. Однако государственный суверенитет может осуществляться ими только сообща. Поэтому федеральное государство должно предусмотреть наряду с конституционным разделением полномочий и предметов ведения между общефедеральными органами и землями, а также самостоятельностью земель, также и общие органы, которые делают возможным взаимное выравнивание полномочий и ответственность государства и земель друг перед другом и за федерацию в целом. Такого рода органы не могут стать основой для централистского господства, но смогут реализовать принцип "многообразия в единстве".
Указанные выше основные институциональные признаки должны создать не только конституционный порядок, но также финансовый, экономический и социальный порядок в федеративном государстве, чтобы обеспечить эффективность федерализма в целом.
По федеральной Конституции австрийские земли имеют "относительную конституционную автономию". А как обстоит дело в реальной жизни? Конституция в деталях предписывает землям, как они должны разрабатывать свое законодательство и осуществлять управление (разд.4). И пока эти предписания не будут отменены или изменены, об истиной автономии земель не может быть и речи.
Не лучше обстоит дело с организацией административных органов земель: здесь федерация предписывает правительству земли детальную организационную структуру, создает общее государственное управление в землях, регулирует основные черты общинной организации и независимых административных сенатов в землях. То обстоятельство, что для земель вообще закрыты определенные типы органов, такие как суды, органы государственной безопасности, военные органы, учреждения радио и телевидения, университеты и т.д., свидетельствует об ограниченных организационных возможностях власти земель. Создается впечатление, что центральная власть в Австрии до самого последнего времени не преодолела окончательно недоверие к автономному управлению провинциями.
Ограничение автономии земель наиболее ярко проявляется в конституционном распределении предметов ведения между федерацией и землями. Как известно, первоначально Австрия была создана по модели единого государства, где широкими полномочиями обладали центральные министерства (Австро-Венгерская монархия). После 1945 г. наблюдается постоянный процесс усилия централизации, в частности в этих целях в ускоренном темпе было принято свыше 200 поправок ( изменений ) к Конституции. Однако централистская конституционная юрисдикция все больше становится бременем для земель. Сегодня положение таково, что федерация обладает более чем сотней крупных полномочий. Компетенция же органов власти земель весьма неопределенна. В сложных условиях догматических конструкций конституционного суда ("окаменелость земельных компетенций") они должны доказывать, что в их компетенцию входит урегулирование того или иного вопроса.
Разумеется, современное состояние разграничения полномочий между федерацией и землями в определенной мере затрагивает интересы и федерации в целом: многие государственные функции, такие как охрана окружающей среды, защита земель, охрана здоровья населения, предотвращение катастроф, экономическое планирование, экономия и т.д., не под силу выполнять только федерации. Эти комплексные проблемы требуют совместных усилий федерации и земель.
В одном из своих последний решений Конституционный суд Австрии открыл путь к дальнейшим правовым ограничениям для различного рода коллизий между полномочиями федерации и земель. Таким ограничителем стал принцип добросовестности в исполнении федеральных обязательств. Это заставило и федерацию, и земли быть достаточно осторожными в отношении вторжения в компетенцию других субъектов и не предпринимать каких-либо регулирующих действий, которые могут "нарушить" полномочия земель или федеральных органов.
Возможно ли вообще в этой ситуации четкое разграничение компетенции между федерацией и землями? Однако необходимо было во всех случаях поставить земли в такие рамки, чтобы они могли собственными силами управлять своими делами. Иначе федерация становится бессмысленным, сложным механизмом.
Наибольшие потери автономии землями коснулись финансовой системы. Здесь федерация распределяет полномочия в области налогообложения и налоговой прибыли с помощью так называемого закона о выравнивании финансово и во время такого выравнивания может изменить финансовую ситуацию федерации, земель, общин путем изменения налогообложения, изменения расходов управления, трансферт и т.д.
Следует отметить, что структура современного выравнивания финансов создана через общегерманское выравнивание финансов конца 1944 г., которое не было федеральным и поэтому землям, в отличие от общин, практически не предоставляло права устанавливать и взимать собственные налоги. До сегодняшнего дня существует зависимость земель в финансовом отношении от долей в налогах и трансферта, что, пожалуй, не создает неблагоприятного положения с доходами земель, но является крайне нежелательным с точки зрения политической и правовой автономии. Земельные законодатели и граждане земель не могут воспринять связь между задачами, которые возложены на них, и издержками, так как налоги, их размер, независимо от вида управления, определяются, взимаются и распределяются центром. Пока за землями не будут закреплены значительная часть собственных земельных налогов и равноправное участие в распределении доходов от налогов из общих федеральных доходов, не может быть и речи о федеративной финансовой системе. По мнению специалистов в области финансов, в Австрии должен утвердиться экономический федерализм, построенный на финансовой самостоятельности автономных образований. В противном случае неизбежны экономическое неравенство различных регионов страны, непреодолимые "ножницы" между сильными и слабыми в финансовом отношении землями.
Федеральная Конституция устанавливает опосредованное управление федерации землями через главу правительства земли и подчиненных ему земельных ведомств. Это в высшей мере сложная и противоречивая форма организации: глава правительства земли является, с одной стороны, федеральным органом, выполняющим указания центра, с другой - он возглавляет земельную администрацию, всех государственных служащих и административный аппарат земли, а также общин в государственной сфере и несет ответственность за положение дел в этих частях федерации. Эта своеобразная двойственная роль главы правительства земли в опосредованном управлении федерацией - наследие абсолютистской монархии, какой была Австро-Венгрия. Когда-то путем изменения управления землями и превращения самоуправления провинций в зависимое управление монархии удалось из государственно-правовых самостоятельных королевств и земель организовать единое строго централизованное государство, создав по примеру французской системы префектур резиденции наместников короля. Ныне опосредованное управление федерацией представляет собой в организационном, финансовом и правовом отношении управление землей, основанное на демократической ответственности по отношению к ландтагу земли и парламенту. Вместе с тем глава правительства земли, исполняя свои управленческие функции, полностью связан указаниями центра как наместник федерального министра; таким образом в этом отношении об автономии земель не может быть и речи. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что свой собственный орган земли - ландтаг не может контролировать главу правительства земли за руководство опосредованным управлением федерации и не вправе привлечь его к ответственности. Однако министр федерации ответствен перед Национальным советом в парламенте за опосредованное управление федерацией землями.
Между тем федеративный принцип личной ответственности как раз, наоборот, требовал бы ответственности именно главы правительства земли по отношению к своему собственному парламенту - ландтагу, так как под опосредованным управлением федерации находятся исключительно граждане данной земли.
По-видимому, превращение опосредованного федерального управления в самостоятельное управление земель в Австрии требует срочной реформы. Особенно серьезные проблемы с точки зрения четкого федерального разграничения компетенций возникают в связи управлением частным хозяйством. Здесь не установлено какого-либо разделения полномочий между федерацией и землями, и каждый орган действует с учетом закрепленных гражданско-правовых форм. На практике это нередко ведет к негативным последствиям: с одной стороны, обеспечивается господствующее положение федерации в решении вопросов, традиционно составляющих предметы ведения земель (народное образование, спорт, сельское хозяйство, иностранный туризм), так как федерация располагает значительно более крупными финансовыми возможностями. С другой стороны - в сложных системах финансирования, которые существуют в Австрии, это ведет к совершенно неконтролируемым финансовым потокам и вытекающему отсюда расточительству общественных средств. Сокращение управления частным хозяйством со стороны федерации и установление четкого разделения ответственности соответственно между региональной и общегосударственной властью - неотложные задачи федеральной реформы в Австрии.
Кооперативный федерализм в Австрии. Федеральное государство - это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. Австрия унаследовала от своего монархического прошлого некоторые "общие учреждения" и приняла на вооружение так называемый кооперативный федерализм. Здесь особенно трудно разграничить ответственность федерации и ответственность земель, что можно показать на некоторых конкретных примерах.
Австрийская федеральная Конституция, наряду с типичными федеральными и земельными органами, предусматривает ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как "общие органы", так как они в одинаковой мере "обслуживают" как федерацию, так и земли. К такого рода органам следует отнести Конституционный и Административный суд, Счетную палату, адвокатуру. В определенной мере к ним можно причислить федеральные вооруженные силы, федеральную жандармерию и федеральную полицию.
Если придерживаться характеристики названных органов как общих и для федерации и для земель, то необходимо по крайне мере предоставить землям возможность организационного участия в совместном решении вопросов, касающихся этих органов. В противном случае статус "общего органа" будет чистой фикцией. Централизующее воздействие такого рода общих органов независимо от этого необходимо соблюдать, отдавая предпочтение выполнению ими общегосударственных задач.
Особого внимания заслуживает организация охраны окружающей среды: именно здесь рационально функционирование общих органов. При этом нужно предусмотреть расширенные полномочия земель и очертить автономные области ответственности земель за охрану окружающей среды.
Другая сфера объединения усилий общефедеральных и земельных органов - сфера законотворчества. Деление законодательства на основной закон и вводные законы, составляющие прерогативу членов федерации, имеет в Австрии старую традицию и является само по себе рациональным инструментом федеральной кооперации. Однако в современной государственной практике этот инструмент полностью дегенерировал и в дальнейшем стал бесполезным прежде всего потому, что общефедеральное законодательство слишком детализировано и не оставляет места для нормотворческой самостоятельности земель. Вместе с тем земельные вводные законы настолько схожи между собой, что нет необходимости для самостоятельной регламентации управления землей. Хотя в основном законе имеется конституционно-правовой запрет на детальную регламентацию, т.е. федерация устанавливает лишь общие принципы (основы) законодательства, конституционной юриспруденции до сих пор не удалось этот запрет реализовать в судебной практике.
Федеральная Конституция предусматривает в качестве представителя интересов земель бундесрат (Федеральный совет), который выбирается ландтагами пропорционально численности населения земель. Вторая палата - классический инструмент участия земель в функционировании центральной власти, поэтому является определенным возмещением потерь в государственной самостоятельности членов федерации. Если обратиться к опыту США, в частности судебной практике, то она. как правило, оправдывает перемещение компетенции к федерации активным сотрудничеством штатов в сенате. Обоснование унитарного федерализма в Германии также идет в этом направлении. Для Австрии данная теория сама по себе проблематична. Что касается сегодняшней структуры и функций бундесрата, то надо отметить, что земли представлены в бундесрате неодинаковым числом своих представителей; бундесрат обладает ограниченным правом вето на законопроекты. Кроме того, Совет федерации не столько палата земель, сколько "палата партий", так как члены федерального совета избираются ландтагами земель на основе пропорционального представительства партий, имеющих депутатов в ландтаге. Земли требуют реформы этого органа, и прежде всего предоставления им "сильного" права в области финансов.
Хотя бундесрат с 1984 г. (года новеллы Конституции) имеет абсолютное право вето против изменений компетенции в сторону ухудшения положения земель, проблема "достаточной" компетенции земель, закрепления ее в федеральном законодательстве в Австрии еще не решена.
В связи с вступлением Австрии в Европейское сообщество дискутируются многие предложения о проведении реформы федерального совета и возможного повышения его статуса в федеральной системе.
Одной из важнейших реформ австрийского федерального государственного права было заключение в 1974 г. государственно-правового соглашения между федерацией и землями. Соглашение имело своей направленностью не только усиление кооперативного федерализма, но и учет постоянно растущего переплетения компетенции федерации и земель в таких сферах, как охрана окружающей среды, энергетика, здравоохранение и т.д.
Государственно-правовое соглашение способствует выравниванию соотношения между автономией и федеральной интеграцией оптимальным образом. При этом возникает ряд практических трудностей, в том числе политического характера, что заложено в природе самого инструмента выравнивания, который может функционировать лишь при наличии доброй воли к согласованности действий.
С точки зрения федерального развития можно сожалеть, что федерация в общих соглашениях между федерацией и землями проявляет сдержанность в отношении расширения самостоятельности земель и предпочитает, как и прежде, путь решения проблем через центр, в основном путем изменения федеральной Конституции.
Поскольку все территориальные органы функционируют как субъекты частного права, они могут заключать между собой договоры, организовывать союзы, общества или фонды; носители частного права финансируются из своего бюджета и должны принимать участие в выполнении общегосударственных задач.
Поскольку такого рода объединения в правовом отношении достаточно свободны и не связаны какими-либо рамками, они широко используются на практике и создаются в форме организационных отделов или совместного руководства предприятиями, а также используются для различных видов финансирования. Вместе с тем с точки зрения федеральной автономии гражданско-правовая кооперация порождает много проблем. В настоящий момент заслуживает внимания связанное с этим "бегство из бюджета", что обусловлено сокращением парламентского контроля.