5.5. Федерализм в Германии.

Если Швейцария окончательно оформилась как конфедерация самостоятельных и равноправных кантонов в 1848 году, то Германская империя уже с момента создания единого государства в 1871 году отличалась явным дисбалансом составивших ее земель. По существу все вошедшие в состав Германии государства объединились вокруг Пруссии, которая по численности населения, размеру территории, промышленному и военному потенциалу заняла доминирующее положение. И в последующие годы "вес" земель так или иначе учитывался в формировании федеральных органов власти.

Федеративная устройство Германии существенно отличается от государственного устройства Швейцарии. В двухпалатном парламенте Германии ведущая роль принадлежит нижней палате - бундестагу. Бундестаг выбирает и смещает федеральное правительство - высшую исполнительную власть. Правительство осуществляет управление делами федерации через министерства, которые готовят законопроекты для парламента в сфере своей компетенции и выполняют возложенные на них функции в рамках утвержденных бундестагом законов и бюджетных ассигнований. Лишь немногие федеральные законы разрабатываются при активном участии верхней палаты - бундесрата - и требуют ее одобрения: это вопросы организации и финансирования вооруженных сил (бундесвера), охраны границ, таможенной службы, управления труда. Все остальные вопросы государственного управления относятся к компетенции правительств земель, но в вопросах управления финансами - в совместном ведении федерации и земель. Автономия федеральных земель (государств - частей) проявляется на союзном уровне в деятельности бундесрата - Совета федерации. Бундесрат, в отличие от Совета кантонов парламента Швейцарии, формально не является второй или верхней палатой в законодательном процессе. Его основное участие в принятии законов ограничивается, помимо отмеченных выше вопросов, случаями так называемого конкурирующего законодательства, т.е. принятия федеральных законов, вторгающихся в сферу компетенции правительств земель или непосредственно затрагивающих их интересы. Для принятия таких законов необходимо одобрение бундесрата. Во всех же других случаях, когда федеральные законы не посягают на полномочия земель, бундесрат обладает лишь правом отлагательного вето. Это право означает, что бундесрат может не согласиться с принятым бундестагом федеральным законом и формально отклонить его, но если бундестаг снова подтверждает ранее принятое решение, то закон вступает в силу, несмотря на вето бундесрата. Бундесрат формируется не путем выборов, а путем делегирования представителей правительств федеральных земель. Их представительство не является равным, а пропорционально доле земли в населении федерации. Члены бундесрата - министры правительств земель - не имеют свободного мандата: они должны действовать и голосовать в соответствии с инструкциями (решениями) представляемых ими правительств земель. В этом смысле состав бундесрата не может претендовать на представительство "народа земель", поскольку члены этой палаты представляют земли опосредованно как делегаты земельных правительств. Подобный способ участия государств-частей в федеральном правительстве является уникальным в политических системах европейских государств.

Еще раз подчеркнем: в ФРГ бундесрат из 41 члена с правом решающего голоса состоит из членов земельных правительств, назначаемых и отзываемых ими. Бундесрат не ограничен сроками полномочий, а замена отдельных его членов не происходит через регулярные промежутки времени. Члены бундесрата связаны поручениями и указаниями своих земель и не подчиняются двухпалатному бундестагу и федеральному правительству. Бундесрат - самостоятельный федеральный орган, распоряжается своими делами и не подлежит надзору со стороны федеральных органов. Согласно принятым законам, бундесрат контролирует и корректирует сотрудничество земель и без его одобрения не может приниматься подавляющее большинство законов. В государствах-федерациях, например, США, Швейцарии или Австрии есть такие же органы, но в отличие от ФРГ они избираются народом или парламентом отдельных государств-членов.

Федеративное устройство было навязано Западной Германии оккупационными властями западных держав. Оно не было обусловлено национальным составом населения. При разработке Конституции ФРГ федеративная структура государства рассматривалась как надежная гарантия против опасности чрезмерной концентрации власти в руках централизованного государства. Полномочия западногерманских субъектов федерации - земель регулируются ст. ст. 30 и 70 Основного закона ФРГ. Руководящее положение федерации в целом не оставляет сомнении - оно имеет несомненный примат. Практические результаты регулярно проводимых конференций премьер-министров и министров правительств земель также означают сужение сферы свободы действий органов земельной законодательной власти, так как им в процессе деятельности неизбежно приходится учитывать принятые в рамках этих институтов сотрудничества решения.

Прошедшие со времени принятия конституции десятилетия существенно изменили структуру федеральной системы в ФРГ. Многочисленные полномочия членов федерации - земель в области законодательства и управления были переданы федеральным органам власти. Суды земель действуют по указаниям и решениям федеральных судов. Некоторые западногерманские политологи усматривают в этом процессе воплощение идеи "кооперативного федерализма".

Во всех землях западногерманской федерации имеются собственные конституции. Они стали разрабатываться сразу после широкого подъема демократического движения, и это отразилось на их содержании. Именно на конституциях земель в наибольшей мере сказались влияние позитивных положений Веймарской конституции, уроки истории, дух первых совместных документов четырех союзнических держав. Почти всюду применялась одна и та же демократическая процедура: разработанные учредительными собраниями земель и одобренные соответствующими инстанциями оккупационных властей тексты проекта конституции затем выносились на референдум, после чего вступали в силу.

Конституции земель прошли в своем развитии два периода: до и после принятия Основного закона. Для конституционного творчества первого периода характерен демократизм. Многие земли вписали в свои конституции положения об институтах непосредственной демократии, плебисцитах и народной законодательной инициативе. В отличие от федеральной, земельные конституции содержат достаточно обширный перечень прав и свобод граждан. Частная собственность гарантируется всеми конституциями и на практике, безусловно, соблюдается. В то же время положения конституции о национализации или социализации основных средств производства применения не получили.

После 1949 г. начался второй период в развитии конституций земель, который проходил под влиянием Основного закона и был отмечен процессом максимального сближения с федеральным образцом. Прежде всего это сказалось на сужении каталога прав и свобод в начале 50-х годов. В вопросах организации государственной власти и управления " новые " конституции заимствовали из федеральной те формы и институты, которые укрепляли положение и расширяли полномочия исполнительной власти за счет ограничения представительных начал парламентской демократии. В целом установление господствующих позиций, приоритетов федерального права существенно умаляет значение конституций земель. Реальное соотношение федеральной и земельных конституций в западногерманском варианте построено таким образом, что ведущие позиции обеспечиваются за федеральной конституцией.

В целях размежевания законодательной власти между федерацией и землями Конституция ФРГ разграничивает сферу исключительного законодательства федерации, сферу конкурирующего (совместного) законодательства федерации и земель и сферу исключительного законодательства земель. В сферу исключительного законодательства федерации входит 11 наиболее важных вопросов, в том числе иностранные дела, оборона, включая воинскую повинность, паспортная система, общесоюзные железные дороги, воздушное сообщение, почта, телеграф и т.д. В сфере исключительного законодательства федерации земли вправе законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку они на это определенно уполномочены федеральным законом (ст.71). В сферу конкурирующего законодательства Основным законом ФРГ включено 23 вопроса, в том числе гражданское право, уголовное право, судоустройство, положение личности, право собраний и союзов, горное дело, промышленность, ремесло, торговля, банковское и биржевое дело, трудовое право и т.д. В сфере конкурирующего законодательства земли вправе законодательствовать до тех пор и постольку, пока и поскольку федеральная власть не воспользовалась своим правом законодательства (ст.72, абз.1). Все остальные вопросы, не указанные в Основном законе, отнесены к сфере исключительного законодательства земель. В том случае, если по какому-либо вопросу положения федерального закона и закона отдельной земли разойдутся, действует федеральный закон.

Небезынтересно, что основной закон ФРГ, определяя компетенцию федерации и земель, по-разному расставляет акценты в законодательной и исполнительно-распорядительной сферах. В сфере законодательства федерации предоставлены решающие полномочия по важнейшим вопросам внутренней и внешней политики государства. Землям же предоставлено право законодательного регулирования вопросов исключительно местного значения - внутреннего управления, земельных финансов, юстиции, культуры и т.п. В сфере исполнительно-распорядительной федерация имеет полномочия только в случаях, прямо предусмотренных конституцией. Земли же наделены приоритетом только в деле исполнения своих законов (ст. ст. 83-84). Согласно Основному закону ФРГ, при исполнении землями федеральных законов "по поручению" федерации последняя имеет право "осуществлять надзор за законностью и целесообразностью их выполнения" (ст.85).

Боннская конституция молчаливо исходит из признания самостоятельности земель в вопросах их конституционного устройства, требуя от земель лишь "однородности" с федерацией в отношении республиканской формы правления и основных принципов либеральной демократии (ст.28). Развитие федеративных отношений в ФРГ на протяжении всего периода существования республики характеризуется переплетением центробежных и центростремительных тенденций.

Административные и судебные учреждения земель составляют в ФРГ единую систему с соответствующими федеральными учреждениями. Из ведения административных органов земель изъят ряд весьма важных дел. Тем не менее их компетенция распространяется на вопросы деятельности полиции, вопросы хозяйства, образования, здравоохранения, социального обеспечения и др.

Организация власти в каждой земле определяется Конституцией этой земли. Основной закон ФРГ требует, чтобы: 1) конституционный строй в землях соответствовал принципам "республиканского, демократического и социального правового государства"; 2) представительные органы в землях, уездах и общинах избирались путем всеобщих, непосредственных (прямых), свободных, равных и тайных выборов; 3) общинам было обеспечено право решать все местные дела в пределах закона под свою ответственность (ст.28).

Развитие ФРГ за истекший период показывает все растущее усиление тенденций к централизации. Включение ФРГ в Европейское объединение угля и стали, "Общий рынок", НАТО и в Западноевропейский союз привело к тому, что решение всех важнейших вопросов государственной жизни Германии оказалось в руках исключительно федеральных властей. Компетенция федеральных органов была значительно расширена в результате принятия "чрезвычайного законодательства" в 1968 г. и внесения соответствующих дополнений в Основной закон ФРГ. Позднее в Основной закон ФРГ был внесен еще ряд дополнений, направленных на дальнейшую централизацию государства (в частности, внесен новый раздел VIII-а "осуществление общих интересов").