5.4. Федерализм в Швейцарии.
Каждое западноевропейское федеративное государство также имеет свою специфику. Самое свободное конфедеративное объединение представляет Швейцария. Центральный парламент - Федеральное собрание - состоит из двух палат: Национального совета, избираемого всем населением на основе пропорционального представительства, и Совета кантонов, депутаты которого в большинстве кантонов выбираются непосредственно избирателями, а в двух - парламентами этих кантонов. Обе палаты Федерального собрания принимают равное участие в законодательном процессе и в выборах правительства - Федерального Совета (бундесрата). Федеральный Совет обладает относительно узкой компетенцией: вопросами внешней политики, национальной безопасности, некоторыми общегосударственными делами (иммиграционной политикой, охраной окружающей среды и т.п.). Основные же полномочия сохраняются у властей кантонов, которые имеют свои конституции, парламенты и правительства и являются, по форме и существу, государствами в государстве.
Первую конституцию швейцарцам подарил Наполеон. Более глубокого обморока конфедерация швейцарских кантонов, вдруг сделавшаяся "унитарной, единой и неделимой Гельветической республикой", не знала ни за 500 лет до этого, ни даже в следующие 200 лет. В конце концов великий республиканец отступил и разрешил кантонам заключить "Акт о медиации". Впервые конфедерация обзавелась общим правительством, в ведении которого оказались лишь внешняя политика и поддержание общественного порядка в стране.
После падения Наполеона Венской конгресс (1815 год) перекроил границы "христианских народов" по мерке Просвещения - теперь это стали "государства - нации". Но перед феноменом Швейцарии дипломатический плуг застрял: две религии, четыре языка, тут "германское право", там "романское", уже девятнадцать минигосударств в связке и просятся еще три… Настоящее яблоко раздора в центре Европы.
Еще раз, и это был уже последний раз в истории, пороховой дым окутал страну Гельвецию. Гражданская война между протестантскими и католическими общинами лишь внешне выглядела религиозным конфликтом, на самом же деле это был конфликт двух типов суверенитета - новейшего и старинного. Протестанты, представлявшие в основном буржуазное сословие, требовали создать федерацию кантонов, католики, по преимуществу сельские традиционалисты, настаивали сохранить в неприкосновенности конфедеративный союз. Этот конфликт и разрешился в 1848 году принятием конституции с компромиссно-лукавым названием.
А в сущности, признав себя федерацией кантонов, Швейцария по-прежнему осталась конфедерацей коммун. Ибо для швейцарца государство - это кантон, а Швейцария - это конфедерация. Коммун в Швейцарии 3029, кантонов - 23, но так как три из них разделены еще и на полукантоны, то всего их 26. Соответственно в конфедерации 23 равноправных государства со своими кантональными конституциями, большинство из которых старше федеральной.
Так все же: федерация - или конфедерация?
С одной стороны, "кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией, и как таковые осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти" (гл.3). С другой стороны, "любые сепаратные союзы и договоры политического характера между кантонами запрещены, за исключением соглашений по вопросам законодательства, суда и управления" (гл.7).
Как же свободные кантоны проглотили такое ограничение их суверенитета, как вяжется это со статусом конфедерации - добровольно объединившихся государств? Вот мнение проф. Эриха Грюнера (Институт исследований швейцарской политики): "Не удивляйтесь: уже отцы - основатели федеральной конституции 1848 года взвесили все за и против такого дуализма в названии и решили, тем не менее, его сохранить. Нашей конфедерации более 700 лет: она основана в 1291 году. Но последние 150 лет мы сознаем себя федерацией особого типа, с двумя видами суверенитета: кантональным и конфедеративным. Мы, конечно, федерация, но с очень сильной самостоятельностью составных частей и до минимума ограниченной центральной властью."
Вот уж где не может появиться "культ президента" как символа исполнительной власти, так это в Швейцарии. Депутаты обеих палат, обладая четырехлетними мандатами, на такой же период времени избирают правительственный кабинет. В нем семь департаментов, стало быть семь высших федеральных чиновников, но называться им министрами нельзя. Министров в Швейцарии можно встретить только в кантонах. Кто же эти семеро? Они представляют четыре самые крупные "парламентские" партии: два радикала, два демохристианина, два социалиста, один аграрий-центрист. Вот из этих семерых нижняя палата парламента и избирает поочередно президента Швейцарии ровно на один год, и нужно очень стараться заслужить переизбрания на второй срок, чтобы каждый из семи однажды оказался во главе стола. Ибо этим, собственно, и исчерпывается вся президентская привилегия: год он сидит во главе стола, за которым все семеро равны.
В кантонах всенародно избирают не только депутатов местных парламентов (в них, как правило, одна палата), но даже членов правительств. Разделение законодательной и исполнительной властей полное.
Швейцарские конституции различают четыре способа народного участия в решении проблем федерации и кантонов.
Референдум обязательный.Собственно, он потому и обязательный, что касается самих конституций: любая поправка, предпринятая по инициативе сверху, должна пройти через сито всенародного голосования. Это можно сделать даже в течение года после того, как поправка вступила в силу, чтобы выложить на стол самый неотразимый аргумент: как она проявила себя в жизни.
Народная инициатива. 100000 граждан федерации (в кантональном масштабе, естественно, поменьше) могут затребовать внесения новых либо изъятия, изменения существующих конституционных положений. Если парламент или правительство с этим не согласны, они вправе вынести на всенародное голосование параллельный контрпроект.
Контрпроекты. Контрпроекты побеждают чаще, чем первоначальные формулы народных инициатив: все-таки политическая элита искушеннее в трактовках законов и умело снимает радикализм с проектов инициативных групп. Однако важно то, что контрпроекты рождаются благодаря народным инициативам и в подавляющем большинстве случаев не расходятся с ними, а как бы "подчищают" их.
Результаты обязательных референдумов и народных инициатив вступают в силу только в случае двойного большинства: если большинство мнений в целом по стране совпадает с большинством в 14 (из 26) кантонов и полукантонов.
4. Референдум факультативный. 50000 граждан (или же правительства восьми кантонов как минимум) могут затребовать всенародный плебисцит в связи с любым важным законом или решением федеральных властей, в то числе когда это касается уже ратифицированных парламентом и действующих 15 лет или более международных договоров. Для легитимизации результатов факультативного референдума достаточно простого большинства.
Референдумы (обязательные и факультативные) учреждены в Швейцарии в 1874 году, народные инициативы - в 1891 -м, контрпроекты - в 1949-м. Примечательно, что сначала эти формы демократии были введены в федеральную конституцию, а потом уже сделались достоянием и кантональных. За 120 лет народ и кантоны в ходе обязательных референдумов согласились со 118 поправками в федеральную конституцию и примерно столько же отвергли. За это время вступило в силу свыше 1200 федеральных законов, что вызвало факультативные референдумы 81 раз (из них 33 преуспели, 48 были "проиграны"). В каждом кантоне, кроме того, проходят свои референдумы, инициативы, контрпроекты.