5.3.Федерализм в Канаде

Рассмотрение принципов федеративного устройства Канады (в ее составе 10 провинций) важно потому, что они выработаны в условиях неоднородного национального состава жителей Канады. На протяжении столетий (Канадская федерация образована в 1867 году) здесь шел интенсивный поиск вариантов гармоничного сочетания интересов центра и провинций. Зачастую решение этих проблем усложнялось наличием острых этнических противоречий. Распределение компетенции между властями федерации и провинции с момента создания федерации стало предметом серьезных разногласий между различными политическими силами. На нынешнем этапе в Канаде в целом сложилось устойчивое, сбалансированное федеративное государство.

В основе канадской федерации, как и любой другой, лежит политическая система, при которой власть в стране разделена между двумя руководящими уровнями - центральным правительством и провинциальными властями. В соответствии с канадской конституцией 1982 года такие вопросы, как общественная собственность, финансы и бюджет, оборона, почтовая служба, выпуск денег, статистика, охрана авторских прав, отношения с индейцами относятся исключительно к компетенции федеральной власти. В конституции определены и полномочия канадских провинций. Они, в частности, отвечают за прямое налогообложение, назначение местных чиновников, судопроизводство и землевладение, образование и медицинское обслуживание на местах. Конституционное законодательство Канады наделяет власти провинции широкой компетенцией. Согласно ст.92 Акта 1867 года к исключительной юрисдикции провинций относятся: право изменять собственные конституции, отправление правосудия в провинциях, включая учреждение, содержание и устройство провинциальных судов. Провинциям принадлежит право управления государственными землями и лесами, а также право их продажи, выдачи патентов на торговые заведения, регистрация компаний и фирм. Провинции имеют возможность широкого привлечения иностранного капитала в экономику. Практически полной самостоятельностью обладают провинции и в вопросах законодательства. Практика применения закрепленного Конституцией за центральной властью права отменять законодательные акты провинций применялась лишь до 1916 года. С 1942 года право аннулирования провинциального законодательства не применялось вообще.

Если в первые годы канадской государственности Оттава хозяйничала в стране как хотела, то со временем, по мере экономического возмужания провинций, объем их полномочий начал неуклонно расширяться. И ныне канадская федерация - одна из самых децентрализованных в мире. Провинции располагают собственными законодательными органами и правительствами с полнокровными министерствами. Существуют десятки юридических документов, определяющих взаимоотношения федерального правительства и провинций. Конечно, все они составляются на основе конституции страны. Кроме того проводятся бесчисленные встречи чиновников федеральных и местных министерств, переговоры министров.

Главным смотром "федерально-провинциальной дипломатии", начиная с 60-х годов, стали регулярные "конференции первых министров", то есть премьер-министра страны и лидеров провинций.

Федерально-провинциальные конференции оказались одним из эффективных инструментов подготовки и решения назревших вопросов. В настоящее время они представляют собой уже сложившийся политико-правовой институт, вызванный к жизни федеративным характером государства. Это позволяет правительству страны произвести "предварительное чтение" намечаемых законодательных реформ, с тем, чтобы обеспечить, по возможности, беспрепятственное прохождение законопроектов в парламенте.

Канадский федерализм породил к жизни такие принципы кооперативного федерализма, как "право выбора" федерально-провинциальных программ, проведение взаимных консультаций и т.п. Все это составляет "одну из красок гобелена канадской федерации", сотканного из нитей противоречий и компромиссов.

Хотя многие канадцы, говоря о своем государстве, склонны делать упор на формально-юридической стороне федерации, нельзя, забывать о втором основном тоне гобелена. Это движение финансов в границах страны. В чем тут дело?

Если конституция 1982 года благодаря встроенному в нее механизму внесения поправок, а также хартии прав и свобод, объективно усилила тенденции к централизации в стране, то принятый десятилетиями ранее закон, определяющий финансовые отношения центра с провинциями, наоборот, децентрализовал систему. И хотя федерального правительство и получает огромные косвенные налоги и другие доходы, оно имеет меньшее влияние на то, как эти средства расходуются провинциями.

Если взять, скажем, такие области, как высшее образование или здравоохранение, находящиеся по конституции в ведении провинций, то половину средств на их поддержание предоставляет федеральное правительство. Оно, однако, не может контролировать то, как эти деньги расходуются.

Причины бюджетного мира в Канаде - совсем не в благоразумии канадских регионов. Просто там давно уже определены те "правила игры", по которым формируются бюджеты всех уровней - федеральный, провинциальные и местные.

Система сбора налогов в Канаде консолидирована - все налоги собирает общее для всех уровней власти налоговое ведомство. Однако собранные средства распределяются далее по разным адресам. К примеру, подоходные налоги граждан идут в федеральный бюджет на финансирование федеральных программ и расходов. А налоги на недвижимость стопроцентно поступают в местные бюджеты, формируя их доходную часть. Иных источников местная власть не имеет, и мера ее "богатства" зависит от того, сколько недвижимости имеется на подведомственных ей территориях.

Если муниципальные органы, допустим, для увеличения налоговых поступлений попытались бы слишком увеличить налоговой пресс, владельцы недвижимости быстро начали бы распродавать ее и перебираться в другие регионы, что это привело бы к падению объема общих поступлений. Как показывает практика, муниципальные власти в Канаде обычно заинтересованы в росте объемов недвижимости и за счет этого - в объемах налоговых поступлений в местные бюджеты.

Власти канадских регионов, провинций и территорий (последние в известном смысле полуправны, ибо не имеют собственных региональных законодательных органов) также имеют свои исключительные источники поступлений. Основной среди них - налог на недра, достигающий 16 процентов. Впрочем, он может быть и меньше, но больше - ни в коем случае. Меньше - если владелец природных богатств заинтересован в том, чтобы привлечь к себе добывающие компании или инвесторов. В частности, этим методом нередко пользуются представители коренных народов, живущие в резервациях, где сконцентрированы месторождения нефти и газа. Для того чтобы заинтересовать нефте - и газодобытчиков в первоочередной разработке принадлежащих им ресурсов, они, как правило, дают им некоторую скидку.

Наконец, есть и виды налогов, которые распределяются между федеральными и провинциальными органами. Прежде всего это налог на покупки и услуги, составляющий 15 процентов. Из них 8 процентов отчисляется федеративному государству и до 7 процентов - провинциям, на территории которых осуществлены данные покупки и услуги.

Не все канадские регионы одинаково богаты, и то, что позволяет себе богатая Альберта, не по средствам бедному Ньюфаундленду или не слишком обеспеченному Квебеку. Но и на этот случай в Канаде тоже есть отработанный механизм. Суть его в компенсации за счет федерального бюджета разницы между уровнем жизни в том или ином регионе и среднеканадским уровнем. Для исчисления такой разницы берется средний по Канаде объем валового национального продукта на душу населения, из него вычитается объем ВНП на душу населения в том или ином регионе, а разница умножается на число душ в регионе - его население. Получившаяся сумма и есть тот объем дотаций, который причитается региону для выравнивания уровня социальной инфраструктуры по сравнению с более развитыми.

Еще один преобладающий тон на гобелене канадской федерации - это многообразие экономических, культурно-этнических различий между регионами страны. В условиях Канады этот оттенок особенно бросается в глаза в Квебеке, Сейчас, впрочем, и западные провинции страны все громче заявляют о своем недовольстве поведением Оттавы и собственной ролью в определении политики страны. Отсюда между сильным федеральным правительством и провинциями могут возникать трения, острые споры. Как тогда поступают в Канаде?

В таких ситуациях финальный арбитр - Верховный Суд страны.

В конституции Канады не сказано, в чьем ведении находятся иностранные дела. Чем это объяснить и какова здесь роль провинций?

Действительно, в основном законе не сказано, кто должен заниматься международными отношениями. Дело в том, что раньше все дипломатические вопросы за Канаду решались в Лондоне, монархом и его министрами. Сегодня же этим занимается федеральное правительство. Однако и провинции, при необходимости, тоже могут иметь за рубежом свои представительства. Этим правом очень широко пользуется, например, Квебек. Что касается других провинций, то их представители за рубежом в основном занимаются проблемами торгово-экономических отношений.

Как обстоит дело с природными богатствами Канады? Кому они принадлежат?

Еще в 1867 году в акте о Британской Северной Америке было записано, что все, что находится под землей, принадлежит провинциям. Тогда никто не предполагал, что какая либо ценность может находиться и под водой. Что же касается рыбных запасов, то их как общенациональное достояние отдали под юрисдикцию федерального правительства.

Позднее выяснилось, что под водой у западного побережья залегают нефть и газ. Долго не могли решить, кому они должны принадлежать. В конце концов постучались в двери Верховного Суда. И он постановил: все, что находится под водой у западных берегов страны, принадлежит федеральному правительству. Теперь этот вопрос в целом отрегулирован. Считается, что все подводные ископаемые принадлежит федеральному правительству, но оно делится ими с провинциями в такой степени, чтобы удовлетворить все их нужды.

Верховному суду пришлось рассматривать и вопрос с залежами урановой руды. Учитывая значение этого сырья, его отдали в ведение федеральных властей.