5.2.Федерализм сша.

Существуют исторические предпосылки и практическая целесообразность того, что Соединенные Штаты Америки стали развиваться по типу именно федеративного государства. Каковы же они?

Идея федерализма зародилась в Филадельфии в ходе конституционного конвента (собрания) 1787 года (США жили по договорной конфедеративной конституции с 1781 по 1789 г.г.), что фактически явилось компромиссом между сторонниками сильного центрального правительства и теми, кто отстаивал большую самостоятельность штатов. Участники данного конституционного конвента были политическими прагматиками - они понимали, что тринадцать отдельных штатов, которые функционировали почти как независимые государства, не примут новой конституции и не согласятся на объединение штатов по типу существовавших в Европе сильно централизованных государств (Франция, Россия). И с этой точки зрения самым привлекательным в федерализме было то, что эта система позволяла сохранить традиции, присущие конкретному штату (и полномочия местных органов власти) и в то же время учредить сильное центральное (национальное) правительство для решения общих проблем союза - оборона, согласованная внешняя политика, торговля и т.п. Даже если бы колониальные лидеры и согласились на унитарное устройство нового государства, то проблемы, связанные с размерами штатов (все тринадцать штатов были географически крупнее, чем территория Англии или Франции) и отдаленностью территорий, сделали бы данную модель правления неэффективной. К тому же в условиях того времени плохо была развита система коммуникаций и отсутствовала надежная оперативная связь с колониями, что также способствовало их изоляции. Например, для того, чтобы проинформировать колонии о принятых политических решениях, иногда требовалось до нескольких недель времени. При этом исторически американский образ жизни всегда характеризовался наличием множества политических субкультур, выражающих принадлежность конкретного индивида к определенной расе, социальной группе и отражающих также его имущественное положение, образовательный уровень, степень религиозного фундаментализма, сексуальную ориентацию, возраст и т.п. Естественно, что получили развитие различные субкультуры, ассоциирующиеся с определенными географическими местностями. Например, сельскохозяйственный уклад жизни Юга дал толчок развитию традиционалистской субкультуре, основными ценностями которой являются семья и коммуна. Штаты средней Атлантики проповедовали индивидуалистскую субкультуру, в которой, к примеру, политика рассматривается в качестве такого же бизнеса, как торговля, выращивание сельскохозяйственной продукции и т.п. Существование различных политических субкультур явно вошло бы в противоречие с системой концентрации политической власти только в центральном правительстве.

Но, пожалуй, основной фактор, собравший колониальных лидеров в Филадельфии, заключался в том, что нужно было решать проблемы послевоенного устройства территорий. Американская Конфедерации успешно вела войну с общим внешним противником - все тринадцать штатов пережили двенадцатилетнюю войну с Великобританией и первые годы становления новой страны при конфедеративной форме правления. Однако в мирное время не было серьезных причин для дальнейшего сосуществования штатов в прежних рамках. Поэтому остро встал вопрос о дальнейшей судьбе Конфедерации - все понимали, что более жизненная модель союза штатов должна строиться на иных принципах. Например, по уставу Конфедерации само центрального правительство не имело право взимать налоги, а зависело от пожертвований отдельных штатов, получая обычно около 25 процентов от той суммы, которую запрашивало.

Таким образом, Соединенные Штаты Америки возникли как добровольный союз тринадцати штатов, стремившихся к объединению в единое государство. Изначально государственно политическая система США совмещала в себе как сильную центральную власть в лице федеральных органов, так и достаточно полномочные власти штатов. Сами же штаты никогда не формировались по национально-территориальному принципу, что уже само по себе значительно сужало почву национального сепаратизма. В каждом из них жили и живут представители разных расово - этнических групп.

В 1861 г. семь штатов американского Юга, стремившихся сохранить систему рабовладения, заявили о выходе из состава США и образовали новое государство. Конфедеративные Штаты Америки. Поскольку право на выход из союза не было предусмотрено американской конституцией, глава федерального правительства президент А. Линкольн во имя сохранения этого союза был вынужден начать войну против конфедератов.

В результате четырехлетней кровавой войны, унесшей более 500 тыс. жизней, Север одержал победу, и союз был восстановлен. Вскоре после этого Верховный суд США в одном из своих решений постановил, что США являются нерасторжимым союзом штатов, подтвердив тем самым отсутствие права какого бы то ни было штата на выход из этого государства.

Конечно же, сегодня те или иные штаты удерживает в составе США не только эта правовая норма и стоящая за ней мощь федерального правительства. США - гигантский и очень емкий внутренний рынок, который дает огромные экономические преимущества гражданам этой страны.

Что касается межнациональных отношений, то, во-первых, в США при всем множестве различных расово-этнических групп сформировалась только одна нация - американская, а, во-вторых, те американцы, которые испытывают потребность приобщения к национальным ценностям своих предков, реализуют эти потребности в русле культурной автономии (практически все этнические общины в этой стране имеют свои культурные, религиозные и информационные центры). К тому же в ряде американских школ начальное обучение ведется на языке той этнической общины, которая недавно осела в стране.

Число американских штатов с 1789г., когда вступила в силу нынешняя Конституция США, выросло с 13 до 50. В настоящее время обсуждается вопрос о том, не следует ли признать штатом дистрикт Колумбию - округ, управляемый юридически конгрессом, в котором расположена столица федерации, а также Пуэрто-Рико.

Американская Конституция (ст.IVразд.3) допускает образование новых штатов. Решение об этом принимает конгресс. Однако без согласия существующих штатов не могут образовываться новые штаты путем слияния двух или более штатов или их частей. Получить же такое согласие - дело чрезвычайно сложное, поэтому и предложения по уменьшению количества штатов или более рациональному проведению границ между ними представляются мало реальными. Лишь 13 первоначальных штатов, а также Техас, который тоже существовал еще до вхождения в федерацию, могут похвастаться самостоятельностью своего образования, остальные же 36 штатов - творение конгресса.

США - первое в истории федеративное государство, политическое устройство которого определено и закреплено в Конституции (статьи IVиVI, 10 -я поправка). Согласно Конституции, федерализм есть двойная форма правительства, в которой присутствует функциональное и территориальное разделение власти. Федерализм представляет как бы компромисс между унитарной и конфедеративной политической организацией. Между центральным (союзным) и местным правительствами существует установленное Конституцией, законами и другими юридическими актами разделение властных полномочий и функций. Создатели Конституции США четко определили полномочия, которыми было наделено федеральное правительство, оставив "все остальные" (не перечисляя и не детализируя их) властям штатов.

Конституция США разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции штатов. Центральному правительству принадлежит исключительное право внешней и оборонной политики, предоставления гражданства США иммигрантом, установления квот иммиграции, эмиссии денег и контроля денежного обращения, обеспечения внутренней безопасности, определения национальных приоритетов и программ и ряд других. Что же касается круга полномочий штатов, то в него входит принятие собственных законов и конституций, регулирование экономики и торговли внутри штатов, создание органов власти, охрана общественного порядка, установление принципов судоустройства и судопроизводства, проведение выборов в органы власти на территории штата, в органы местного самоуправления. К преимущественному ведению штатов относятся гражданское и уголовное законодательство, организация народного образования и здравоохранения, обеспечение общественного порядка, строительство и поддержание дорог и коммуникаций, контроль за использованием земли и природных ресурсов и т.п. Некоторые функции - например, налогообложение или экологическая безопасность - принадлежат и центру, и штатам. Наконец, федеративное устройство предусматривает и такую форму, как сотрудничество двух уровней власти. К примеру, центральное правительство разрабатывает и принимает общенациональные программы (скажем, по охране окружающей среды), но их выполнение передает штатам, обеспечивая при этом необходимое финансирование из федерального бюджета.

Один из самых сложных и потенциально конфликтных вопросов взаимоотношений центра и штатов - распределение государственных доходов и расходов - был решен настолько четко и последовательно, что не вызывает на практике особых осложнений. Корень успеха заключается в том, что за каждым уровнем власти были закреплены определенные, "свои" источники поступлений в бюджет, а тем самым устранены основания для возникновения споров и конфликтов из-за их дележа. По установившемуся порядку, главный источник поступления средств в федеральный бюджет - подоходный налог с населения: он дает около 75 процентов всех поступлений. Это - прогрессивный налог. Годовой доход ниже 5 000 долларов налогом не облагается. Минимальная ставка подоходного налога - 15 процентов, максимальная - 70 процентов, средняя - около 20-25 процентов. Примерно 3/5 федерального подоходного налога взимается с лиц со средним доходом, т.е. от 15 до 50 тысяч долларов в год, и лишь 5 процентов - с доходом выше 100 тыс. долл. Второй по значению источник - налоги с прибыли компаний, который приносит около 20 процентов поступлений. По установившейся при правительстве Рейгана и Буша шкале, средний уровень налога на прибыль составляет около 33 процентов (максимальный - 46). Третий источник - примерно 5 процентов поступлений - таможенные сборы, акцизные налоги и некоторые иные платежи.

Большинство штатов, муниципалитетов и округов также применяют подоходный налог и налог с прибыли, но в значительно меньшей степени, чем федеральное правительство: эти налоги дают менее 1/3 поступлений в бюджет. Главный источник - это старейший в стране налог на собственность (имущество). Округа и местные администрации пополняют свой бюджет из данного источника на 80 процентов, городские муниципалитеты - на 60 процентов. Налогом на собственность облагается в первую очередь недвижимость, т.е. земля и строения (дома). В некоторых округах и городах налогом облагается и другая собственность, такая, как автомобили, мебель, ювелирные изделия, ценные бумаги, скот и т.п., все, что страхуется ее владельцами. Большинство штатов в качестве одного из важнейших источников поступлений в бюджет использует прямой налог на продажи (обычно на уровне от 2 до 6 процентов от цены товара). Этот налог дает около 1/3 всех поступлений в бюджет штатов и муниципалитетов крупных городов. Используют штаты и акцизные (косвенные) налоги: на бензин, сигареты, алкогольные напитки, спортивные товары и т.п. Некоторые из этих поступлений используются направленно: например, 8-10-процентный налог на бензин идет в основном на строительство и ремонт дорог, сборы от налога на спортивные товары - на строительство спортивных сооружений, проведение соревнований и т.п., в то время как часть высокого налога (до 20 процентов) на алкогольные напитки и сигареты - для борьбы с алкоголизмом и курением. Такая направленность использования акцизов приносит свои плоды. Например, с 1960-х годов количество курильщиков в стране сократилось вдвое - примерно с 48 процентов взрослого населения до 26 процентов к началу 1990-х годов. Умело поставленная пропаганда сделала курение вообще "немодным" увлечением.

Наконец, важным источником поступлений в федеральный бюджет и бюджеты штатов является налог на списочный состав занятых на предприятиях, т.е. установленные законом отчисления из фонда заработной платы и прибылей предприятий (в равной пропорции) на социальные нужды (пенсии, пособия по болезни, по безработице и т.п.). Их уровень значителен - от 7 и более процентов от каждой стороны. Общая сумма поступлений из этого источника уступает только объему подоходного налога, составляя около 2/3 от его уровня. Но, в отличие от подоходного налога, поступления в страховой фонд имеют строго направленное использование. В целом в федеральном бюджете приоритетное место по расходам принадлежит здравоохранению, образованию, обороне, а в расходной части бюджетов штатов - образованию, здравоохранению, строительству (включая дорожное).

Важно отметить, что если у штатов имеются все атрибуты государственного суверенитета (флаг, герб, гимн и т.п.), то статья VIКонституции недвусмысленно устанавливает полный суверенитет только на федеральном уровне: Конституция и законы США, принятые в соответствии с нею, а также международные договоры союза являются высшими законами страны и обязательны к исполнению на всей ее территории. Более того, суды всех уровней (как федеральные, так и штатов) должны руководствоваться и следить за их исполнением. Данное положение Конституции рассматриваться как краеугольный камень существования и функционирования американской федерации.

В соответствии с принципом федерализма штаты, считаясь суверенными государственными образованиями (они имеют свою конституцию, свои законодательные и исполнительные органы), тем не менее не обладают всеми атрибутами полного суверенитета. Они, например, не является субъектами международного права, лишены внешнеполитических полномочий, ограничены в финансовой сфере, не вправе изменять у себя форму правления, закрепленную в Конституции США. Штаты не имеют права и на выход из федерации по собственному волеизъявлению.

Как решены в США вопросы разграничения собственности между федеральными органами власти и отдельными штатами?

В Конституции США мы не найдем прямых указаний на этот счет. Вероятно, это объясняется тем, что изначально доля государственной собственности в США составляла небольшую величину: земля, природные богатства, недра никогда не были национализированы. Вместе с тем, статья IVраздела 3 Конституции вносит в это вопрос определенную ясность: "Конгресс может принимать в Союз новые штаты, но не может образовывать или учреждать новые штаты в пределах юрисдикции другого штата. (Конгресс не может изменить территорию штата без согласия его законодательного органа). Конгресс вправе распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и издавать в связи с этим необходимые правила и постановления, но ничего в этой Конституции не может толковаться в ущерб законным притязаниям Соединенных Штатов или какого либо отдельного штата". Под "территорией" понимаются владения США, которые не входят в состав ни одного из штатов. В этих пределах находятся национальные парки, общественные земли, военные базы и другие объекты США. Отсюда следует, что все, что находится в границах штата (за исключением общенациональных объектов), является собственностью штата. Права владения, пользования и распоряжения ею принадлежит двухпалатному законодательному собранию, губернатору и судам штата.

Каждый штат располагает собственной системой законодательства. Благодаря этому они обладают достаточной свободой для проведения политики, соответствующей собственным устремлениям. К конституционным гарантиям прав штатов можно отнести и поправку, резервирующую за штатами все полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов, и пользование которыми не возбранено отдельными штатами.

В соответствии с доктриной "дуалистического федерализма", господствовавшей в конце XVIIIв. и исходившей из того, что федеральные власти и власти штатов имеют обособленные сферы компетенции, была введена двойная система судебных органов: на территории каждого штата действуют не только судебные органы данного штата, рассматривающие дела на основе лишь его законов, но и федеральные суды, рассматривающие дела на основе федеральных законов.

В США нет общенациональной судебной системы. В силу Х поправки к Конституции каждый штат имеет право создавать собственные судебные органы, которым подсудны дела, отнесенные к их компетенции конституцией и законодательством соответствующего штата. Суды штатов организационно не связаны с федеральными судами: ни Верховный суд США, ни другие федеральные судебные органы никакого административного контроля над судами штатов не осуществляют.

Соотношение власти штатов и федеральной власти на всем протяжении американской истории было объектом борьбы различных политических сил. Можно сказать, что с самого начала ХХ столетия ни одной из тенденций не удавалось достичь стабильного перевеса. Борьба между ними отражает противоречия между отдельными монополистическими группировками, а также в общем-то несущественные различия платформ двух крупнейших политических партий страны - демократической и республиканской. Первая со времени президента Ф.Рузвельта неизменно выступает за расширение участия федерального правительства и федеральных средств в решении многих внутренних проблем, традиционно входящих в компетенцию штатов. Вторая придерживается позиции ограничения власти центрального федерального правительства, апеллируя к тени "отцов- основателей".

Постепенный переход все большей власти к федеральному правительству не означал победу только лишь идеи централизации. На государство все больше возлагалась задача решения обострившихся социальных, экологических болезней американского общества, проблем национальной безопасности.

Исключительную роль в расширении полномочий федеральной власти за счет прав штатов играет выдвинутая Верховным Судом и распространенная в США доктрина "подразумеваемых полномочий" Конгресса. Она базируется на признании за Конгрессом ряда таких прав, которые хотя и не предусмотрены в конституции, но якобы вытекают из ее общего духа и смысла. Теоретической основой этой доктрины служит довольно произвольное толкование одной из статей конституции, где говорится, что Конгресс имеет право "издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления… прав, которыми настоящая Конституция наделяет правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц" (ст.1, разд. 8, п.18). Понятие "подразумеваемые полномочия" Конгресса столь неопределенно, что на его основе права федерации можно расширять до бесконечности. В результате расширительного толкования записанного в Конституции права Конгресса регулировать "торговлю между штатами" в компетенцию федеральной власти было включено и право регулировать транспорт, курсирующий между штатами, деятельность предприятий, продукция которых продается за пределами одного штата, и др.

В США существует федеральная программа значительной помощи штатам в виде так называемых "целевых субсидий" или "блок - субсидий". Государство помогает штатам финансовыми субсидиями, но они находятся под жестким контролем президентской власти и власти конгресса. Одно из условий - расходование предоставленных средств осуществляется в штатах под "бдительным оком" федеральных чиновников, которые вправе сигнализировать о необходимости блокирования ассигнований. Отсюда и понятие "блок-субсидия". Используя финансовую зависимость штатов от таких субсидий, федеральные власти получают возможность в какой-то степени контролировать деятельность властей штатов.

В США с 1965 по 1969 гг. федеральная помощь штатам и местному самоуправлению достигла 20 биллионов долларов Л.Джонсон в соответствии с творческим федерализмом" создал свыше 200 новых программ - субсидий, дотаций (qvant). В ряде случаев власти штатов "обходились" (ву раssel) и помощь шла напрямую в города, сельские округа и школьные округа.

При Р.Никсоне в 70-е годы существенно изменились внутрифедеральные отношения. Выросли федеральные гранты, которые направлялись фактически всем местным властям и многим неправительственным организациям. В 1980 г. около 30% федеральной помощи проходило мимо штатов (в сравнении с 8% в 1960г.).

Один из аргументов растущего вовлечения федеральной власти в сферы традиционной активной штатов и местной власти - обеспечение федеральной властью единого уровня минимального национального стандарта в сфере образования, здравоохранения, социальной помощи. Тем самым выравниваются возможности богатых и бедных штатов при сохранении сферы разграничения компетенции федеральной и региональной власти. Это обеспечивается "грантами в помощь" от федеральной власти. Кроме того, есть так называемые «безусловные гранты», направляемые на специфические цели: на расширения сельскохозяйственных земель, безопасность магистральных дорог, обучение рабочие силы. Федеральное правительство контролирует расходование этих денег.

Однако федеральное ассигнования играют все же второстепенную роль в финансовой системе штата, хотя и представляют собой определенный рычаг давления на них со стороны центральной власти. К тому же в США в последние годы просматриваются тенденции снижения государственных субсидий штатам. Основа финансовой пирамиды штата - это его собственный бюджет, а он складывается за счет налогов на корпорации, на розничную торговлю, подоходного налога и налогов на виды собственности.

Во взаимоотношениях штатов с центральной властью невозможно вывести общий знаменатель. При всей их тенденции к самостоятельности одни считают выгодным для себя ослабление опеки со стороны центра, другие, наоборот, не могут существовать без интеграции в федеральной системе. Но ни один из американских штатов никогда не стремился разорвать исторически сложившуюся цепь взаимосвязанности системы американского федерализма.

Власти штатов иногда протестуют против расширения компетенции федеральных властей. С этой целью законодательные органы штатов временами принимают специальные резолюции о "вторжении" федерации в сферу исключительной компетенции штата или обращаются в федеральные суды с исками против федерального правительства. Однако даже удовлетворение подобного иска по тому или иному частному вопросу нисколько не устраняет общей тенденции к росту централизации американского государства.

С другой стороны, нередко федеральные власти сами поддерживают иллюзии о расширении "прав" штатов. Так, разработанная правительством Р.Рейгана программа "нового федерализма" на словах призывала к "активной децентрализации", а на деле имела в виду переложить на штаты расходы по социальным программам, т.е. те расходы, на которых федеральное правительство желает "сэкономит". Эволюция американского федерализма показывает, что нация движется от сепаратного уровня управления, где части действуют почти как суверенные объекты, к уровням управления, отличающимся нарастающими взаимодействием и кооперацией в единой внутризависимой системе. Внутриуправленческие (внутригосударственные) отношения включают в себя взаимодействия между федеральной властью и штатами, между штатами, а также между штатами и их местными территориями.

Особый интерес представляет горизонтальный федерализм т.е. интерсубъектное сотрудничество. В США очень давно развиваются межштатные соглашения. С 1783 по 1920 гг. было заключено 36 таких соглашений. К 1940 г. имелось уже 58. Между 1941-1975 гг. было заключено более 100 соглашений, и зона их действий расширилась. Сейчас имеется около 170 соглашений, касающихся транссубъектных проблем, таких как управление транспортом, защита окружающей среды, здравоохранение, природные ресурсы. Более 30 соглашений открыты для участия в национальном масштабе. Обычно соглашения рассматриваются как путь решения проблем без вмешательства федерального правительства. Штаты сотрудничают в обмене информацией. Растет число ассоциаций различных руководителей, штатов (губернаторов, лейтенант - губернаторов), проводящих регулярно конференции. Многие из этих организаций ассоциированы с Советом губернаторов штатов, который составляет остов организации и публикует материалы по широкому кругу вопросов управления штатами. Штаты сотрудничают в обмене информацией по криминальным делам, имеют взаимные программы в сфере высшего образования.