Гражданский-процесс.Учебник

§ 2. Особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений 511

разумный срок для исправления его недостатков. В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения требований, содержащихся в определении, судья совершает действия, указанные

вчасти второй названной статьи».

Взаявлении заинтересованного лица должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием) (ч. 1 ст. 247 ГПК РФ).

Указанная формулировка не вполне подходит для производства по заявлениям о временном размещении иностранного граж-

данина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 261) и по заявлению об установлении административного

надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 262). Поэтому ч. 1 ст. 247 ГПК РФ была дополнена абз. 3: «В заявлении о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении должно быть указано предусмотренное федеральным законом основание для временного размещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, или продления срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреж-

дении». Особенности заявления, подаваемого в соответствии с гл. 262 ГПК РФ были закреплены в 2011 г. не в ст. 247 ГПК РФ,

ав указанной главе (ст. 2616 ГПК РФ) (см. § 7 настоящей главы учебника).

Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК РФ). Таким образом, по данным делам по общему правилу не может быть никакого обязательного досудебного порядка урегулирования спора. Однако, как устанавливает п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2, «необходимо иметь в виду, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий (бездействия). Например, пунктом 5 статьи 1012 НК РФ установлено, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе».

Следует обратить внимание и на то, что досудебный порядок может быть обязательным и при расширенном понимании категорий дел, относящихся к делам из публичных правоотношений. Например, в соответствии со ст. 69 и 48 НК РФ налоговый или таможенный орган вправе обратиться в суд с заявлением о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов с физических лиц только в случае предварительного направления требования в установленной форме к этому лицу об уплате налога, сбора, пеней, штрафов.

Как уже отмечалось, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве (с нашей точки зрения, имеется в виду спор о частном субъективном праве), подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ. Если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ). В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2, если судья установит, что дело подлежит рассмотрению в ином виде гражданского «судопроизводства»1, он оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением требований ГПК РФ, предъявляемых в отношении соответствующего вида гражданского судопроизводства, при условии что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела (ч. 1 ст. 246, ч. 3 ст. 247, ч. 1 ст. 136 ГПК РФ).

Интересен и вопрос о том, как поступить суду, если заявитель объединяет в одном заявлении требования публично-правового и частноправового характера, вытекающие из первого требования. Возможно ли их совместное рассмотрение в рамках одного дела? В данном случае следует обратить внимание на положение п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»: «Если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате из-

1 С нашей точки зрения, в пп. 9, 17 и др. данного постановления указано на «вид судопроизводства» ошибочно: виды судопроизводства установлены ч. 2 ст. 118 Конституции РФ: конституционное, гражданское, административное, уголовное. Здесь же речь идет о видах производства в суде первой инстанции: исковое, по делам из публичных правоотношений, особое, приказное и др.

§ 2. Особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений 513

дания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений статей 131, 132 ГПК РФ, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае, если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (часть 3 статьи 247 ГПК РФ)».

Стороны в деле называются не истец и ответчик, а заявитель (с одной стороны) и заинтересованное лицо (с другой стороны). Это следует как из положений ст. 34 ГПК РФ, так и из содержания постановлений Пленума Верховного Суда РФ1. Как правило, заявителем является гражданин или организация, а заинтересованным лицом — государственный орган, должностное лицо и т.д. С нашей точки зрения, несмотря на иное название, практически все остальные признаки сторон в деле сохраняются. В отличие от всех остальных лиц, участвующих в деле, стороны, в том числе и в делах из публичных правоотношений, должны быть предполагаемыми участниками спорных материальных правоотношений, т. е. правоотношений, регулируемых нормами материального права, но, в отличие от искового производства, не частных, а публично-правовых отношений. Что касается третьих лиц, то нормы ст. 34 и гл. 23–26 ГПК РФ о возможности их участия в делах прямо не упоминают. Однако фактически такие лица могут участвовать в производстве. Например, заявление касается восстановления в должности, когда на эту должность уже назначен кто-либо. Это лицо будет участвовать в деле также в качестве заинтересованного лица. Как указывает на подобный случай п. 27 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «при оспаривании зарегистрированным кандидатом решения избирательной комиссии о регистрации другого кандидата по тому же избирательному округу к заинтересованным

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»; постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»; постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

лицам относится также и кандидат, решение о регистрации которого оспаривается». Неудобство такой правовой конструкции заключается в том, что из наименования лица, участвующего в деле, не вполне понятно, является ли это лицо предполагаемым участником спорного материального правоотношения (как ответчик в исковом производстве), либо решение по делу может повлиять на его права и обязанности по отношению к одной из сторон (третье лицо без самостоятельных требований): в любом случае лицо именуется «заинтересованным лицом».

Впроизводстве по указанным делам исключаются институты

ипонятия искового производства, которые напрямую связаны с частноправовым характером отношений между истцом и ответчиком: встречный иск, цена иска, передача спора в третейский суд и некоторые другие.

Рассмотрим для примера один из подобных институтов — мировое соглашение. Анализ действующего законодательства не дает прямого ответа на вопрос, можно ли по делам из публичных правоотношений заключать мировое соглашение. Мировое соглашение — это, по сути, компромисс между сторонами по определению своих субъективных материальных прав. Обе стороны должны поступиться частью своих прав (по сравнению с требованиями, указанными в иске), иначе данное соглашение «превратиться» в признание иска или в отказ от иска. Но если своими субъективными частными правами стороны вправе распоряжаться по своему усмотрению, то субъективными публичными правами они распоряжаться (по общему правилу) не вправе, а значит, ими частично нельзя поступиться, т. е. невозможен компромисс, и как следствие — мировое соглашение.

Вподтверждение данных выводов приведем положения п. 27 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»: «Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер

ирезультаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения

§ 2. Особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений 515

по делам данной категории недопустимо» и п. 27 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»: «По делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом»1.

В этих делах не применяются правила заочного производства (ч. 2 ст. 246 ГПК РФ). Эта особенность неразрывно связана со следующей: суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 1 000 руб. (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ);

Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Иногда это положение ошибочно понимается в том смысле, что суд не связан предметом требования. Однако в законе (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ) речь идет об «основаниях и доводах», т. е. применительно к исковому производству, об основании иска, а не

оего предмете.

1 Аналогичные вопросы возникали и возникают и в арбитражном процессе. В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 октября 1996 г. № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции» в п. 12 было закреплено: «… заключение мирового соглашения не допускается по делам, возникающим из административно-правовых отношений». В новом АПК РФ 2002 г. вопрос решен иначе: «… экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в главе 15 настоящего Кодекса, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом» (ст. 190). Эта норма статьи вызывает некоторые возражения: если закон в виде исключения иногда и допускает распоряжение субъективными публичными правами (например, по делам, связанным с налоговыми правоотношениями), то это именно исключение. По некоторым же категориям дел это просто невозможно (например, по делам об оспаривании нормативных правовых актов). С нашей точки зрения, и в ГПК РФ, и в АПК РФ следовало бы закрепить норму о том, что мировые соглашения (примирительные процедуры) по рассматриваемым делам не допускаются, за исключением случаев, установленных законом.

516Глава 27. Производство по делам из публичных правоотношений

Впроизводстве по делам из публичных правоотношений обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ).

Кроме того, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1 000 руб. (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ).

Всоответствии со ст. 250 ГПК РФ после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. С нашей точки зрения, такая формулировка нормы не вполне оправдана. Данная особенность применима не ко всем делам, возникающим из публичных правоотношений, а только к делам об оспаривании нормативных правовых актов. Иное понимание указанной нормы ограничивает доступ к правосудию, что противоречит Конституции РФ.

При подаче заявления уплачивается государственная пошлина,

которая рассчитывается по иным ставкам, нежели по делам искового производства. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 33319 НК РФ, при подаче заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц ставка установлена для физических лиц — 200 руб., для организаций — 3 000 руб., а при подаче заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, нарушивших права и свободы граждан или организаций, ставка 200 руб.

По большинству дел, возникающих из публичных правоотношений, установлены специальные, чаще — сокращенные, сроки рассмотрения их в суде.

По данным делам сроки исковой давности (общий срок — три года) не применяются, законом установлены иные сроки подачи заявлений (десять дней, три месяца и др.). Более того, порядок

применения указанных сроков отличается своеобразием. Как устанавливает п. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», «принимая во внимание положения статьи 256 ГПК РФ, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица»1 (курсив мой. — А. В.).

Такое большое количество особенностей рассмотрения дел данного вида производства, а также особая общественная значимость дел указанной категории, в последние годы снова породили предложения и споры о создании в России системы административных судов (в рамках судов общей юрисдикции или как самостоятельной системы) и об отнесении к их подведомственности (или подсудности) гражданских дел, возникающих из публичных правоотношений. Следовательно, появились и проекты «Адми- нистративно-процессуального кодекса», «Кодекса административного судопроизводства» и подобных кодексов, призванных регулировать правила судопроизводства в указанных судах.

§ 3. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

В предыдущем параграфе были рассмотрены общие особенности рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений. В данном и последующих параграфах будут проанализированы особенности каждой из категорий дел указанного производства.

1 Такой подход соответствуют разъяснениям, данным в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (с последующими изменениями и дополнениями): «Статьей 256 ГПК РФ предусмотрен трехмесячный срок обращения в суд со дня, когда военнослужащему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск указанного срока не является для суда основанием для отказа в принятии заявления, но при отсутствии уважительных причин является основанием для принятия судом решения об отказе в удовлетворении требований заявителя в предварительном судебном заседании или в судебном заседании без исследования фактических обстоятельств дела, в том числе при отсутствии заявления об этом государственного органа или должностного лица, действия которого оспариваются заявителем (курсив мой. — А. В.)».

федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, а также дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ.

Во-вторых, при наличии в субъекте Российской Федерации

конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации

суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (т. е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции.

В-третьих, суды не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов.

Оспаривание всех иных нормативных правовых актов отнесено к ведению судов общей юрисдикции.

Что касается подсудности данных дел, то она определяется по общим правилам подсудности, которые установлены ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. 26 и 27 ГПК РФ. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

По данной категории дел в суд может обратиться достаточно широкий круг лиц и органов. Во-первых, это гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или

должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами1. Во-вторых, прокурор в пределах своей компетенции, считающий, что акт противоречит закону полностью или в части. В-третьих, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части

всуд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в

установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция2.

Кроме того, Постановление Пленума Верховного Суда РФ (п. 3) напоминает, что в соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК РФ граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (например, п. 2 ст. 45 Закона РФ «О защите прав потребителей»).

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с

1 Если в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или

вчасти нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свобо-

ды, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

2 В силу ст. 133 Конституции РФ одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.