5. Право убежища

Становление института права убежища, как и ряда других инсти­тутов по правам человека, было непростым и долгим.

Одна из первых попыток унификации норм об убежище была предпринята Институтом международного права в 1950 году, приняв­шим резолюцию «Убежище в международном публичном праве». В ней право убежища было определено следующим образом: «Убе­жище означает покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемся под контролем его определенных органов, лицу, которое ищет его». Определение исходило из существования двух форм убежища:

а) территориального — предоставление государством иностранно­му гражданину убежища на своей территории и б) дипломатичес­кого — предоставление убежища отдельным лицам на территории дипломатического или консульского представительства иностран­ного государства, в большинстве случаев — гражданам стран пребы­вания посольства или консульства.

Дальнейшее рассмотрение вопросов права убежища шло в рамках Организации Объединенных Наций. Положения об этом институте были включены, в частности, во Всеобщую декларацию прав человека 1948 года и Декларацию о территориальном убежище 1967 года. В этих документах сказано, что любое лицо имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться убежищем, за исключением иностранцев, преследуемых за уголовные преступления, противоречащие целям ООН (ст. 14 Всеобщей декларации прав человека). Право убежища было зафиксировано также для борцов против колониализма (ст. 1 Декларации 1967 г.).

Между тем в указанных статьях этих же документов говорится о 1 том, что нельзя признать обоснованным предоставление убежища лицам, которые предают интересы своего народа, преследуют свои узкокорыстные интересы, нарушают принципы Устава ООН.

Общепризнанно, что право убежища является институтом, осно­ванным на государственном суверенитете, и носит исключительно политический характер. Кроме того, характерным признаком права убежища является наличие в каждом конкретном случае заявления (просьбы, прошения) со стороны заинтересованного лица о предо­ставлении политического убежища.

Один из основных вопросов данного правового института — вопрос о круге лиц, которым может быть предоставлено убежище.

По сложившейся внутригосударственной практике законополо­жения о праве убежища включаются в конституционные акты госу­дарств с указанием категорий лиц, которые могут претендовать на приобретение указанного права. На государстве, предоставившем убежище лицу на своей территории, лежит обязанность в обеспече­нии гарантии безопасности этого лица, в невыдаче и невысылке его в страну, где оно может подвергнуться преследованию, и в предо­ставлении ему основных прав и свобод. Различие между выдачей и высылкой заключается в следующем:

1) высылка является административно-правовым актом, а выдача является актом правовой помощи;

2) высылка представляет собой внутригосударственный институт, в то время как выдача является институтом международно-правовым;

3) высылка производится по инициативе государства, на терри­тории которого находится лицо, а выдача — лишь при условии на­личия требования о выдаче.

Следует подчеркнуть, что право убежища как международно-правовой институт является правом государства, а не правом того или иного физического лица. Более того, исходя из норм международного права, не существует обязанности государств предоставлять убежище даже определенным категориям лиц в бесспорном порядке. В равной мере во внутригосударственных правовых нормах ни одного из госу­дарств не содержится положение о том, что граждане того или иного государства имеют право просить убежища у другого государства. Индивид, обратившийся с просьбой к иностранному государству о предоставлении убежища, совершает неправомерные действия по внутреннему законодательству его государства. Такая просьба пред­ставляет собой попытку выйти из-под юрисдикции своего государ­ства противоправным способом.

В национальном законодательстве различных государств об убежи­ще общим основанием для его предоставления является тот или иной вид преследования лица у себя на родине по политическим мотивам.

Считается общепризнанным, что убежище не может быть предо­ставлено:

1) лицам, совершившим международные преступления (военным преступникам и др.);

2) уголовным преступникам, совершившим преступления меж­дународного характера, выдача которых предусмотрена многосто­ронними международно-правовыми документами (например, угон самолетов, незаконное распространение наркотических веществ и психотропных препаратов и др.);

3) уголовным преступникам, выдача которых предусмотрена дву­сторонними или многосторонними договорами государств о выдаче;

4) лицам, совершившим деяния, противоречащие целям и прин­ципам ООН.

В случае неправомерного предоставления убежища государство гражданства вправе требовать выдачи лица, получившего таковое, а государство убежища обязано выдать его.

Большинство стран считает неприемлемым и неправомерным институт дипломатического убежища (оно признается лишь в стра­нах Латинской Америки). Однако в практике государств имеют место случаи, когда убежище предоставляется не только на территории государства как таковой, но и в зданиях дипломатических предста­вительств и консульств, на бортах военных кораблей и воздушных судов, на территориях военных баз и пр. Именно такие случаи име­нуются дипломатическим убежищем. Правомерность предоставления его, в частности, в дипломатических резиденциях объясняется их иммунитетом. Однако это противоречит п. 3 ст. 41 Венской конвен­ции о дипломатических сношениях 1961 года, которая установила, что «помещения представительств не должны использоваться в це­лях, несовместимых с функциями представительства, предусмотрен­ными настоящей Конвенцией или другими нормами общего между­народного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания». Если дипломатические представительства, которым адресована вышеуказанная норма, переступают запрет, то в данном случае речь идет о злоупотреблении дипломатическим иммунитетом, о вмешательстве во внутренние дела государства пребывания.

Национальное законодательство и практика предоставления убе­жища государствами разнообразны. Это предопределяется политикой каждого государства, его международно-правовой позицией, отношениями с другими странами. Так, в США и Великобритании. регулирование вопросов убежища составляет часть иммиграционного законодательства.

В США понятия политического убежища, приостановки депортации (невысылки) иностранца из страны и статуса беженца достаточно близки по своему содержанию, поскольку позволяют иностранцам въехать или остаться в Соединенных Штатах и тем самым избежать преследований в своей стране.

Различия между этими понятиями определяются географическим местом обращения за покровительством американских властей, до­казательствами угрозы преследований в стране, откуда прибыл ино­странец, которые необходимо представить, а также объемом полно­мочий Генерального прокурора в принятии решения по делу.

Для того чтобы просить политическое убежище в США, иност­ранец должен подпадать под определение беженца в соответствии с его международно-правовым понятием. При этом иностранец должен находиться в США либо в пункте въезда в эту страну. За предостав­лением убежища нельзя обращаться в американские посольства и консульства. С другой стороны, ходатайствовать о предоставлении убежища имеют право лица, находящиеся на территории США как на законном основании, так и въехавшие нелегально.

В дополнение к ограничениям, существующим на предоставление статуса беженца, в убежище будет отказано лицу, в отношении ко­торого есть веские основания считать, что до прибытия в США оно совершило серьезное преступление неполитического характера, а также существуют обоснованные подозрения считать это лицо пред­ставляющим угрозу безопасности Соединенным Штатам.

Законодательство Франции для оформления заявления о предо­ставлении политического убежища требует его передачи во Француз­ское управление по защите беженцев и апатридов (ОФПРА) с при­ложением национального паспорта (или иного документа, удостоверяющего личность). В заявлении должны быть изложены причины, побудившие иностранца покинуть свою страну, факты преследования (в том числе своих близких) и др.

Характерно, что французская практика отказывает в предостав­лении убежища лицам, покинувшим свою страну вследствие граж­данской войны. Убежище предоставляется сначала на три года и за­тем продлевается на пятилетние периоды. При этом национальное гражданство не утрачивается.

Законодательство Австрии гораздо сложнее. Оно предусматрива­ет, что ходатайство иностранца о предоставлении убежища будет рас­сматриваться еще на границе, для чего в пограничных зонах созданы специальные пункты для беженцев. Здесь же они проходят проверки иммиграционных властей.

Кроме того, в течение нескольких последних лет Австрия под­писала со многими странами, в том числе и с Россией, протоко­лы о том, что авиабилеты на рейсы в Вену должны выдаваться за рубежом лишь тем лицам, которые располагают австрийской визой.

В Конституции Российской Федерации указано, что Президент РФ решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища.

Россия предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жерт­вой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-полити­ческую деятельность и убеждения, которые не противоречат демокра­тическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права и по другим причинам.

Политическое убежище в Российской Федерации не предостав­ляется, если:

лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в России преступлением, или виновно в совершении действий, проти­воречащих целям и принципам ООН; лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследова­ние и по другим мотивам.

Индивид, желающий получить политическое убежище на террито­рии Российской Федерации, должен лично обратиться в террито­риальный орган Федеральной миграционной службы России по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при нали­чии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в Федеральную миграционную службу России. Последняя решает во­прос о предоставлении политического убежища в соответствии с Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента Россий­ской Федерации от 21 июля 1997 г.