7. Концепция устойчивого развития

На Конференции ООН по окружающей среде и развитию была принята Повестка дня на XXI век, рассмотревшая во взаимосвязи вопросы охраны окружающей среды и развития. Здесь был установ­лен всеобъемлющий глобальный подход к обеспечению устойчивого развития и учреждена Комиссия по устойчивому развитию. Комис­сия способствовала ускорению принятия новых мер и обязательств и содействовала обсуждению вопросов устойчивого развития.

Комиссии по устойчивому развитию принадлежит особая роль в деле оценки задач глобализации, связанных с процессом устойчивого развития. Она выполняет свои функции в координации с другими вспомогательными органами Экономического и Социального Совета и разрабатывает в рамках своего мандата рекомендации для ЭКОСОС.

Комиссия занимается вопросами, которые имеют решающее зна­чение для достижения целей устойчивого развития. Она содействует осуществлению политики, предусматривающей комплексный учет экономических, социальных и экологических аспектов устойчивого развития и обеспечивает системное рассмотрение связей не только между секторами, но и между секторальными и межсекторальными аспектами Повестки дня на XXI век.

Взаимозависимыми и взаимодополняющими компонентами устой­чивого развития являются как экономическое, так и социальное раз­витие и охрана окружающей среды, а необходимым условием яв­ляется наличие научно-технической информации, включая доступ к экологически чистым технологиям и их передаче.

Корни концепции уходят в доктрину экоразвития о гармонизации интересов социально-экономического развития и охраны окружаю­щей среды, к которой призывала ЮНЕП в 80-е годы. Но если теория экоразвития отвечала в основном интересам развивающихся стран, то концепция устойчивого развития учитывает интересы различных государств и слоев населения.

Впервые концепция устойчивого развития была выдвинута в 1980 году во Всемирной стратегии охраны природы, разработанной по инициативе ЮНЕП, Международного союза охраны природы и Всемирного фонда дикой природы.

В 1987 году в докладе «Наше общее будущее» Международная ко­миссия по окружающей среде и развитию (МКОСР) сделала акцент на необходимости устойчивого развития, при котором удовлетво­рение потребностей настоящего времени не ставит под угрозу удов­летворение потребностей будущих поколений. Прозвучало преду­преждение о том, что необходимы изменения в деловой активности и образе жизни людей, иначе человечество ожидает резкое ухудше­ние окружающей среды.

Предполагалось, что для реализации положений Повестки дня на XXI век будет разработана более крупная программа в рамках системы ООН, помимо ЮНЕП, но решения Конференции, а затем 47-й сессии ГА ООН не содержали таких указаний и не предусматривали вы­деления новых дополнительных финансовых ресурсов, поскольку Повестка дня должна реализовываться в основном государствами и финансироваться за счет государственного и частного секторов са­мих стран при поддержке, по необходимости, со стороны ООН.

Финансовым механизмом осуществления Повестки дня для раз­витых стран стал целевой показатель, предусматривающий выделе­ние 0,7% ВНП на оказание официальной помощи в целях развития а также согласованного в рамках ООН показателя, предусматри­вающего выделение 0,15% ВНП на оказание официальной помощи в целях развития наименее развитым странам. Другим финансовым механизмом стало Глобальное экологическое предприятие — фонд, созданный совместно ЮНЕП, Всемирным банком и Программой ООН по развитию.

Достижение устойчивого развития требует постоянной поддерж­ки со стороны международных учреждений. Поэтому большое зна­чение имеют институционные рамки, которые были определены в главе 38 Повестки дня на XXI век и в резолюции Генеральной Ас­самблеи 47/191.

Важным инструментом устойчивого развития является оценка экологических последствий (ОЭП). В соответствии с принципом 17 Декларации Рио-де-Жанейро на основании решения компетентных национальных властей проводится оценка экологических послед­ствий предполагаемой деятельности, которая может иметь сущест­венные неблагоприятные последствия для окружающей среды, и в необходимых случаях полученные результаты сообщаются на началь­ном этапе проектного цикла.

Итогом работы Комиссии должен стать реальный и согласован­ный комплекс показателей устойчивого развития, разработанных с учетом условий конкретных стран, которые должны использоваться на национальном уровне на добровольной основе к 2000 году.

Следует отметить, что к 2002 году во всех странах должны быть сформулированы и разработаны национальные стратегии устойчивого развития, отражающие вклад и обязанности заинтересованных сторон.

Россия участвует в деятельности Комиссии по устойчивому раз­витию и при поддержке некоторых восточноевропейских стран от­стаивает равенство прав стран с переходной экономикой в глобаль­ном технологическом и природоохранном сотрудничестве.

В Российской Федерации в 1996 году была принята концепция перехода к устойчивому развитию, а в настоящее время продолжа­ется работа над проектом государственной стратегии. Он состоит из 11 разделов, посвященных важнейшим направлениям перехода стра­ны к устойчивому развитию.

В целом переход предусматривает вывод страны из кризиса, ко­ренное улучшение состояния окружающей среды за счет экологизации хозяйственной деятельности и последовательного введения этой деятельности в пределы емкости экосистем с ориентацией на потреб­ности .будущих поколений.

8. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП)

В 1972 году на Стокгольмской конференции была принята реко­мендация о создании ЮНЕП, и на XXVII сессии Генеральной Ассамб­леи резолюцией 2997 была учреждена Программа ООН по окружаю­щей среде.

Основная цель ЮНЕП заключается в организации и проведении мер, направленных на защиту и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений человечества.

Программа создана в рамках системы ООН в целом и занимается координацией охраны природы на общесистемном уровне.

Основными задачами ЮНЕП являются содействие международно­му сотрудничеству в области окружающей среды и разработка соот­ветствующих рекомендаций; общее руководство политикой в обла­сти охраны окружающей среды в рамках системы ООН; разработка и обсуждение периодических докладов; содействие прогрессивному развитию международного права окружающей среды и ряд других.

В организационном отношении ЮНЕП состоит из Совета управ­ляющих, Секретариата, Совета по координации деятельности в об­ласти окружающей среды и добровольного фонда ЮНЕП.

За период, прошедший после Конференции ООН по окружающей среде и развитию, ЮНЕП продолжила работу по содействию экологически безопасному управлению использованием окружающей сре­ды и устойчивому развитию. После обсуждения Совет управляющих консолидировал Программу по окружающей среде, определив ее при­оритетные направления, что дает возможность ЮНЕП учитывать по­требности различных стран и учреждений в ходе выполнения Повест­ки дня на XXI век. Основные цели, на которые ориентируется ЮНЕП, исходят из четырех экологических составляющих: устойчивое регули­рование и использование природных ресурсов; устойчивое производ­ство и потребление; более благоприятная окружающая среда для здо­ровья и благосостояния человека; глобализация и окружающая среда.

Роль ЮНЕП в качестве органа, обеспечивающего консенсус меж­ду правительствами по политике и мерам в области окружающей сре­ды, приобретает все более важное значение на фоне усиления конку­рентной борьбы за использование природных ресурсов и получение к ним доступа, а также в условиях значительного влияния трансгра­ничных экологических последствий на качество жизни людей.

Традиционная деятельность ЮНЕП в области экологической оцен­ки и мониторинга также становится все более тесно связанной с ана­лизом тенденций, оценкой воздействия и движущих сил и приобре­тает все большую актуальность с точки зрения общей политики и направленности на практическую деятельность.

В Найробийской декларации 1997 года о роли и мандате ЮНЕП отмечено, что она должна выполнять роль ведущего глобального при­родоохранного органа, определяющего глобальную экологическую повестку дня, содействующего согласованному осуществлению эко­логического компонента устойчивого развития в рамках системы ООН и являющегося авторитетным защитником интересов глобаль­ной окружающей среды.

В области создания потенциала ЮНЕП уделяет приоритетное внимание обеспечению технического и программного руководства по вопросам экологической информации, оценки состояния окружаю­щей среды, развития соответствующих баз данных, законодательства и учреждений в области природоохранения.

В 1997 году на специальной сессии Генеральной Ассамблеи ЮНЕП был представлен доклад «Глобальная экологическая перспектива», где говорится о четырех первоочередных областях, в которых между­народному сообществу необходимо предпринять безотлагательные и согласованные меры, чтобы сократить, а в перспективе и повернуть вспять существующие в мире негативные экологические тенденции. Это:

— энергоэффективность и возобновляемые энергетические ре­сурсы;

— надлежащие и экологически безопасные технологии во все­мирных масштабах;

— глобальные действия в области оценки водных ресурсов;

— стандартные данные и комплексные оценки.

9. Региональное сотрудничество

Региональное сотрудничество по вопросам охраны окружающей среды обусловливается совпадающими интересами группы государств и необходимостью охраны крупного природного комплекса. Региональные соглашения, являясь промежуточным звеном между универсальными договорами и двусторонними соглашениями, весьма успешно могут решить ряд региональных или субрегиональных про­блем. Так, под эгидой ЕЭК ООН в 1991 году в Эспо была заключена Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в транс граничном контексте; в 1992 году в Хельсинки были заключены Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий и Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков 5 и международных озер; в 1993 году в Лугано была заключена Конвенция о гражданской ответственности за ущерб, нанесенный в результате деятельности, представляющей угрозу для окружающей

среды.

Одной из последних европейских конвенций в июне 1998 года в Орхусе (Дания) была принята Конвенция по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в принятии решений в области охраны окружающей среды. Она направлена на обеспечение прав граждан и общественных организаций на доступ к информации в области охраны окружающей среды и регулирование всех аспектов осуществления права общественности на доступ к непосредственному участию в процессе принятия экологически зна­чимых решений, включая процесс их разработки, а также обеспече­ние для граждан и общественных организаций доступа к правосудию в случае ущемления их права на экологическую информацию в при­нятии экологически значимых решений.

В области регионального сотрудничества нужно отметить, что в рамках Заключительного акта СБСЕ были закреплены наиболее общие политико-правовые подходы европейских государств к охра­не окружающей среды в одноименном разделе. Он определяет цели, области, формы и методы сотрудничества по охране окружающей среды в Европе.

В документе «Вызов времени перемен», принятом в 1992 году, в рамках хельсинкского процесса предложена разработка широкомас­штабного плана действий по охране окружающей среды.

Российская Федерация продолжает сотрудничество с Европей­ской экологической комиссией ООН по линии Комитета по эколо­гической политике и связанного с ним процесса «Окружающая среда для Европы», и основными документами, которыми руководствуется Российская Федерация, здесь являются решения и декларация Кон­ференции министров «Окружающая среда для Европы» (Люцерн, 1993 г.), декларация и материалы Конференции министров «Окружающая среда для Европы» (София, 1995 г.) и разработанная с по­мощью Организации экономического сотрудничества и развития Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы.

Основой для межгосударственного сотрудничества в области ох­раны окружающей среды стран — членов СНГ является Соглашение «О взаимодействии в области экологии и охраны окружающей сре­ды» 1992 года и Протокол об обязанностях, правах и ответственнос­ти участников Соглашения. Соглашение направлено на гармонизацию принимаемых природоохранных законодательных актов, экологичес­ких норм и стандартов; совместную разработку и осуществление межгосударственных программ и проектов в области природополь­зования; применение общих подходов и критериев для методов и процедур оценки качества и контроля состояния окружающей среды и антропогенных воздействий на нее; обеспечение сопоставимости данных о состоянии окружающей среды и межгосударственном и международном сотрудничестве; создание и поддержку межгосудар­ственной экологической информационной системы; выработку и осуществление согласованной научно-технической политики в сфе­ре охраны окружающей среды.

Сотрудничество осуществляется через такой многосторонний ме­ханизм, как Межгосударственный экологический совет (МЭС) и Межгосударственный экологический фонд.

В Межгосударственный экологический совет входят руководители ведомств по охране окружающей среды государств. Решения он при­нимает на основе консенсуса. Совет координирует сотрудничество государств в области охраны окружающей среды, занимается раз­работкой нормативных актов, проводит с участием представителей заинтересованных сторон экологическую экспертизу программ и прогнозов развития производительных сил, инвестиционных и иных проектов, реализация которых затрагивает или может затрагивать интересы двух или более сторон; оказывает помощь в разрешении экологических споров.

Через Межгосударственный экологический фонд финансируются межгосударственные программы, помощь в ликвидации чрезвычай­ных экологических ситуаций и научные исследования в области ок­ружающей среды.

В рамках Межпарламентской ассамблеи создан Отдел по охране окружающей среды, а одним из направлений деятельности Ассамб­леи является подготовка модельных законов в области природополь­зования и охраны окружающей среды.

В 1992 году также было принято решение о создании Межгосу­дарственного экологического банка и были подписаны соглашения о совместном использовании и охране трансграничных водных объ­ектов с Украиной и Казахстаном.

В 1996 году между Белоруссией, Россией, Казахстаном и Киргизи­ей был заключен договор, по которому стороны взяли на себя обя­зательство укреплять сотрудничество в области охраны окружающей среды, включая разработку и принятие единых стандартов по эколо­гической безопасности.

10. Участие Российской Федерации в международном сотрудничестве в области охраны окружающей среды

Заинтересованность России в формировании, развитии и эффек­тивном применении международного права охраны окружающей среды обусловлена опасностью глобального экологического кризиса, и ее международное сотрудничество осуществляется по трем направ­лениям: международные организации и конференции, многосторон­ние и двусторонние связи.

Первое направление включает прежде всего систему ООН, и в первую очередь участие в работе ЮНЕП, Европейской экономичес­кой комиссии ООН и в конференциях министров окружающей среды Европы и арктических государств. Россия также сотрудничает со Все­мирным союзом охраны природы, Европейским Союзом, Советом Европы, Организацией экономического сотрудничества и развития, Всемирным банком и рядом других организаций.

Российская Федерация участвует более чем в 70 многосторонних конвенциях и соглашениях в области охраны природы. Среди них Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие рас­стояния 1979 года; Конвенция по защите морской среды Балтийского моря 1992 года; Базельская конвенция о контроле за транс­граничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 года; Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 года; Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящи­мися под угрозой исчезновения 1973 года; Конвенция по предот­вращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года; Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имею­щих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 года; Конвенция о биологическом разнообразии 1992 года; Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 года.

Двусторонние соглашения по вопросам охраны природы и приро­допользования заключены Россией со всеми соседними странами.

Двусторонние договоры, как правило, регулируют совместное использование разделяемых ресурсов, например международных реч­ных бассейнов, фауны, флоры. В них закрепляются принципы дея­тельности, определяющие правила, которыми руководствуются госу­дарства в отношении окружающей среды. Так, в 1992 году подписано двустороннее соглашение с Канадой о сотрудничестве в Арктике и на Севере. В 1996 году с Норвегией заключено соглашение о финан­сировании установки фильтров для металлургического комбината на Кольском полуострове.

В рамках совместных проектов по охране окружающей среды в Восточной Европе при содействии Финляндии ею было предостав­лено 1,45 млн. экю на реализацию проекта по удалению двуокиси серы и улавливанию пыли на комбинате в Костамукше (Карелия) и поставлено оборудование для борьбы с загрязнением нефтью в Санкт-Петербурге на 1,36 млн. экю.

11. Международно-правовое запрещение военного воздействия на окружающую среду

Существует целый ряд документов, в которых содержатся нормы, защищающие природную среду во время войны.

Здесь необходимо отметить Санкт-Петербургскую декларацию 1868 года. Декларации 1899 года. Гаагскую конвенцию о законах и обычаях сухопутной войны 1907 года и Приложение к ней. Женев­скую конвенцию 1949 года о защите гражданского населения во вре­мя войны. Дополнительный протокол I 1977 года. Конвенцию о за­прещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 года, а также Конвен­цию о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия 1980 года.

Так, ст. 35 Дополнительного протокола I закрепляет принцип защиты окружающей среды и подчеркивает, что запрещается приме­нять методы или средства ведения военных действий, которые имеют своей целью причинить или, как можно ожидать, причинят обшир­ный, долговременный и серьезный ущерб природной среде.

Запрещается причинение ущерба природной среде в качестве репрессалий, а также превращать окружающую среду как таковую в объект нападения.

Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебно­го использования средств воздействия на природную среду 1977 года стала первым международно-правовым договором, который направ­лен на предотвращение использования сил природы в качестве ору­жия ведения войны, так как здесь идет речь о качественно новом способе ведения военных действий, отличающихся крайне неизби­рательным характером. В Конвенции говорится о запрещении ант-ропогенного воздействия посредством преднамеренного вмешатель­ства в естественные процессы. Государства-участники обязуются не прибегать к использованию средств воздействия на природную среду в военных или иных враждебных целях в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда. Объектами здесь могут выступать не только природные ресурсы, но также и вооружен­ные силы и гражданское население.

Основное значение имеет понятие «враждебное использование», которое указывает на необходимость наличия враждебной цели при осуществлении таких действий. Но не всякое враждебное использо­вание подлежит запрету, а только такое, которое имеет «широкие, долгосрочные или серьезные последствия». Любого из этих трех кри­териев достаточно для того, чтобы считать использование тех или иных средств воздействия на природную среду неправомерным.

Запрещается такое использование средств воздействия на природ­ную среду, которое одновременно является и враждебным, и вызыва­ет разрушения, наносит ущерб, превышающий определенный порог, установленный Конвенцией. Вне запрета остается использование средств воздействия в невраждебных, мирных целях, даже если оно может вызвать вредные последствия, превышающие этот порог. Допускается использование таких средств в военных или иных враж­дебных целях при условии, что результаты использования будут ниже установленного порога.

Конвенция не препятствует использованию средств воздействия на природную среду в мирных целях. В договорном праве такое воз­действие не запрещено, и оно регулируется обычно-правовыми нор­мами. Но ЮНЕП совместно с ВМО в 1980 году разработала и реко­мендовала для применения государствами «Положения, касающиеся сотрудничества между государствами в области воздействия на по­году».

Третий протокол о запрещении или ограничении применения за­жигательного оружия к Конвенции о конкретных видах обычного оружия 1980 года запрещает превращать леса и другие виды расти­тельного покрова в объект нападения с применением зажигательного оружия.