2. Понятие консульского права и его источники

По мере развития и совершенствования консульского института, обусловленных реальными потребностями, создавались и различные формы его правового регулирования: двусторонние и многосторон­ние конвенции по консульским вопросам; национальные законы; складывались и международные обычаи. К середине XX века сфор­мировалась самостоятельная отрасль международного публичного права — консульское право.

Современное консульское право представляет собой совокуп­ность норм, выраженных в международных соглашениях и обычаях и сочетающихся в необходимых случаях с нормами внутреннего права государств, по вопросам статуса и функционирования кон­сульств и их персонала.

Консульское право непосредственно связано с правом диплома­тическим, ибо консульские отношения между государствами, сохра­няя их самостоятельный характер, являются вместе с тем в большин­стве случаев составной частью отношений дипломатических. Как и в других отраслях системы международного публичного права, в кон­сульском праве проявляют свое действие основополагающие принципы и нормы международного публичного права. В целом ряде отношений консульское право связано с международным частным правом.

Говоря о конкретных источниках консульского права, прежде всего договорных, необходимо отметить доминирующее место дву­сторонних консульских конвенций, общее число которых исчисляет­ся сотнями.

Многосторонним договором общего характера в этой области является Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года, воплотившая в себе кодификацию и прогрессивное развитие норм международного права по консульским вопросам. В своих 79 статьях Конвенция регламентирует все основные вопросы консульских от­ношений: их установление и создание консульских учреждений; кон­сульские функции; привилегии и иммунитета консульств и их пер­сонала, а также ряд других вопросов.

Для характеристики Венской конвенции как источника консуль­ского права существенно ее положение о том, что предусмотренные в ней нормы не отражаются на других международных соглашениях по консульским вопросам, действующих между участвующими в них государствами, и не препятствуют им заключать соглашения, под­тверждающие, дополняющие, распространяющие или расширяющие ее положения. Тем самым была не только сохранена обширная сеть двусторонних консульских конвенций, действовавших к моменту вступления в силу Венской конвенции, но и закреплена возможность заключать и впредь такие двусторонние конвенции и иные соглаше­ния по консульским вопросам.

Поскольку консульская деятельность осуществляется и консуль­скими отделами дипломатических представительств, в качестве ис­точника консульского права определенную роль играет и Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года. На консуль­ских работников распространяется действие Конвенции о предот­вращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 года.

Обширен круг законов и других национальных правовых актов, относящихся к вопросам консульского статуса и деятельности. Эти внутригосударственные акты выполняют двоякую роль: они регули­руют те элементы статуса и деятельности консулов, которые носят внутригосударственный характер и обычно не подвергаются между­народному регулированию; они могут также иметь отношение к ста­тусу и деятельности иностранных консульств и их работников, на­пример, в области их привилегий и иммунитетов (разумеется, в той мере, в какой это не создает ограничений, противоречащих соответ­ствующим международным нормам). К категории национально-пра­вовых источников консульского права относятся такие акты, как консульские уставы и им подобные акты, например Положение о Консульском учреждении Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. В эту категорию источ­ников консульского права входит и целый ряд положений законода­тельства о гражданстве, о нотариате и т.п. вопросам.

Регулирующую роль в отношении консульской деятельности на­циональное право играет также тогда, когда выполнение консулами ряда международно признанных функций обусловливается соблюде­нием законов государства пребывания консула. В Венской конвен­ции 1963 года, в двусторонних консульских конвенциях признаются права консула в отношении совершения ряда функций, если соответ­ствующее действие консула не противоречит «законам и правилам государства пребывания» или ими не запрещается. Национальное право в этом случае выступает в качестве дополняющего, но необ­ходимого элемента регулирования.

Наличие охарактеризованных выше специальных источников консульского права не означает, что к консульским отношениям не применимо международное право в целом. Общепризнанно, что защита консулом в государстве пребывания интересов и прав пред­ставляемого им государства и его граждан (физических и юриди­ческих лиц) может осуществляться «в пределах, допускаемых меж­дународным правом». Об этом говорится и в Венской конвенции 1963 года. Иначе говоря, международное право, и прежде всего его основные принципы, выступает в консульском праве и в качестве конкретного источника, из которого для субъектов консульских от­ношений и их носителей в лице должностных лиц консульств воз­никает обязательство сообразовываться в своих действиях в государ­стве пребывания с определенными международно установленными рамками.

В качестве источника консульского права сохраняет свое значе­ние и обычай. Венская конвенция 1963 года исходит из того, что нормы международного обычного права продолжают регулировать вопросы, не предусмотренные ее положениями.

Для применения норм консульского права имеют значение также международные решения, такие как резолюции Генеральной Ассамб­леи ООН по вопросу об эффективных мерах «по усилению защиты безопасности и охраны дипломатических и консульских представи­тельств», а также соответствующие решения Международного Суда, в частности по такому, например, делу, как захват в качестве залож­ников дипломатического и консульского персонала США в Иране в 1979 году. В этом решении, вынесенном в 1980 году, Суд установил, что Иран нарушил во многих отношениях нормы международного права и обязательства по отношению к США, несет за это между­народную ответственность и обязан возместить причиненный Соеди­ненным Штатам ущерб.

В решении практических вопросов учреждения консульства важ­ную роль играет содействие государства пребывания. Оно, как ска­зано в Венской конвенции, должно предоставлять «все возможности для выполнения функций консульского учреждения». В частности, оно должно либо оказать содействие представляемому государству в приобретении, согласно своим законам и правилам, помещений для консульства, либо оказать ему помощь в получении помещений иным путем. В случае необходимости оно должно также оказать помощь консульскому учреждению в получении подходящих жилых помеще­ний для его работников.

Взаимное оказание содействия в деле обеспечения функциониро­вания посольств и консульств нередко является предметом специаль­ной договоренности сторон. Например, согласно Договору о дружбе и сотрудничестве между Россией и Грецией 1992 года, обе стороны обязались обеспечивать условия для нормальной работы и оказывать на основе взаимности всемерное содействие деятельности аккреди­тованных на их территории дипломатических, консульских и иных представительств.