5. Компетенция, полномочия и функции международных организаций

Международная организация, создаваемая государствами для вы­полнения конкретных целей и задач, наделяется ими зафиксирован­ной в учредительном акте определенной компетенцией. По мнению большинства юристов, компетенция международной организации — это объект или сфера ее предметной деятельности.

Однако недостаточно характеризовать понятие компетенции международной организации только через круг вопросов, которыми ей надлежит заниматься. Для более полного определения этого по­нятия необходимо включить в него полномочия, которыми наделя­ется организация для выполнения возложенных на нее задач. Следо­вательно, в компетенцию международной организации включается как круг проблем, которыми ей надлежит заниматься, так и предо­ставленные ей для этого полномочия.

Что касается функций международной организации, то под ними следует понимать внешние проявления процессов ее деятельности по выполнению возложенных на нее задач (например, регулирующие, контрольные, оперативные и другие функции). При этом организа­ция вправе осуществлять свои функции только в пределах закреплен­ной за ней компетенции.

Компетенция международной организации, так же как и ее правосубъектность, имеет договорную основу и ограничена договорными рамками. Вместе с тем в западной доктрине распространено расши­рительное толкование компетенции международных организаций. Сторонники концепций «имманентной компетенции» (норвежский юрист Ф. Сейерстед и др.) и «подразумеваемой компетенции» (анг­лийский юрист Д. Боуэт и др.) исходят из того, что любая междуна­родная организация может предпринять любые действия, необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений учредительного акта или других международных соглашений либо в силу имманентных, внутренне присущих международной организа­ции свойств, либо на основе подразумеваемой компетенции, которая может быть разумно выведена из целей и задач организации.

Обе концепции близки друг другу, так как выводят компетенцию международной организации из ее целей и задач, что в корне про­тиворечит договорной природе современных международных орга­низаций.

Вместе с тем в определенном смысле можно вести речь о подра­зумеваемой компетенции. На это обращали внимание некоторые юристы (например, Г.И. Тункин, американский юрист Г.Х. Хэкворт). Подразумеваемые полномочия возможны тогда, когда они вытекают из явно предоставленных организации или ее органу полномочий и функций и необходимы для их осуществления.

Именно в этом смысле следует рассматривать закрепленную в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года подразумевае­мую компетенцию для Международного органа по морскому дну. В ст. 157 Конвенции говорится, что орган обладает полномочиями и функциями, которые четко предоставлены ему согласно настоящей Конвенции. Далее указано: «Орган имеет такие подразумеваемые полномочия, соответствующие настоящей Конвенции, которые выте­кают из этих полномочий и функций, связанных с деятельностью в районе, и необходимы для их осуществления».

6. Членство в международных организациях

Членство в международных организациях является неотъемлемым правом государства, вытекающим из его суверенитета. Различаются две категории членов в межгосударственных организациях — полно­правные члены и члены с ограниченными правами. Полноправными членами в таких организациях могут быть только государства. Эта категория, в свою очередь, подразделяется на первоначальных и при­соединившихся членов.

В учредительных актах международных организаций содержатся различные положения относительно первоначальных членов. Перво­начальными членами являются: 1) государства, принявшие участие в учредительной конференции (МВФ); 2) государства, принявшие участие в учредительной конференции, а также приглашенные на нее, но не участвовавшие в ней (ИМО); 3) государства, участвовав­шие в учредительной конференции или подписавшие документы, предшествовавшие конференции, и затем подписавшие и ратифици­ровавшие учредительный акт (ООН).

Разумеется, встречаются и иные определения первоначальных членов. Некоторые международные организации перечисляют такие государства в приложении к учредительному акту (ФАО).

Правовой статус первоначальных членов не отличается от право­вого статуса присоединившихся членов в отношении прав и обязан­ностей, вытекающих из членства в международной организации. Разница между ними заключается в том, что первоначальные члены своим волеизъявлением создали международную организацию, наде­лив ее правосубъектностью и признав за ней статус международной организации.

К присоединившимся членам международной организации от­носятся те государства, которые вступили в нее после начала ее деятельности в соответствии с установленными положениями. Для процедуры присоединения имеют значение условия и порядок приема.

Большинство международных организаций в своих учредитель­ных актах устанавливают критерии приема в члены. Различаются общие и специальные критерии. К общим критериям относятся признание государством-кандидатом целей и принципов междуна­родной организации, принятие на себя обязательств, вытекающих из учредительного акта, и способность эти обязательства выполнять. Эти критерии применяются, как правило, во всех международных организациях, в том числе и тех, учредительные акты которых спе­циально не оговаривают формальных требований к кандидатам в члены (МОТ, ВОЗ, ВПС и др.).

В некоторых учредительных актах предусмотрены также спе­циальные требования для приема в члены. Так, для приема в ООН необходимо быть миролюбивым государством, в ВМО — иметь метеорологическую службу, в ОИК — быть мусульманским государ­ством. Финансовые организации устанавливают для каждого канди­дата свои условия приема (МВФ и др.).

Что касается порядка приема, то он может быть упрощенным на основе установленной процедуры с применением голосова­ния. При упрощенном порядке достаточно присоединиться к учре­дительному акту и передать на хранение депозитарию документ о присоединении (Интерспутник, Международная китобойная ко­миссия) либо формально принять обязательства, вытекающие из уч­редительного акта, сообщив об этом должностному лицу органи­зации (МОТ). Упрощенный порядок установлен для государств — членов ООН при приеме их в специализированные учреждения ООН.

Порядок приема устанавливается в учредительных актах. Так, для приема в члены ООН требуется решение Совета Безопасности, при­нятое с учетом принципа единогласия постоянных членов, и решение Генеральной Ассамблеи, принятое ²/3 присутствующих и участвую­щих в голосовании членов. В большинстве других международных организаций достаточно решения пленарного органа, принятого квалифицированным (ОАГ) или простым большинством голосов (ВОЗ, ОАЕ).

Наиболее сложна процедура приема в закрытые международные организации. Так, для приема в Организацию Североатлантического договора (НАТО) необходимо приглашение, принятое единогласно всеми государствами-членами, решение Совета НАТО, ратифициро­ванное всеми членами НАТО.

Государство, не будучи членом международной организации, может принять участие в его работе в качестве наблюдателя. В по­следнее время появились и иные формы привлечения государств-нечленов к участию в деятельности международной организации, например статус специально приглашенного государства (Совет Ев­ропы), статус полномасштабного партнера по диалогу (АСЕАН).

В некоторых международных организациях (например, в ВОЗ, ИМО, ФАО, ЮНЕСКО) предусматривается особая форма членства с ограниченными правами (ассоциированный член, член-сотрудник, сочлен). Такое членство предоставляется территориям или группам территорий, не несущих ответственности за ведение своих внешних сношений. Члены с ограниченными правами имеют право участво­вать в заседаниях, получать документы, однако не могут участвовать в голосовании и избираться в органы организации.

Прекращение членства может иметь место двумя способами: выход и исключение. Учредительные акты большинства международ­ных организаций предусматривают положения о выходе из органи­зации на основе выполнения определенных условий: наличия пись­менного заявления о выходе, выполнения финансовых обязательств, установления определенного срока для вступления заявления в силу и др. Если учредительные акты не содержат положений о выходе, это не означает, что государство-член не может выйти из организации. Оно имеет на это право в силу присущего ему качества суверенитета. В практике международных организаций такие выходы имели место неоднократно (так, прекратили свое членство Индонезия в 1965 г. в ООН, США, Великобритания и Сингапур в 1984-1985 гг. в ЮНЕСКО). Государство может мотивировать свой выход, однако это его право, а не обязанность. Вместе с тем государство не должно использовать выход или угрозу выхода для оказания давления на международную организацию.

Исключение из организации производится за систематическое на­рушение уставных обязательств. Оно предусмотрено большинством учредительных актов в качестве дисциплинарной санкции по реше­нию высшего органа организации. В ООН такое решение принимает Генеральная Ассамблея по рекомендации Совета Безопасности.

Ряд специализированных учреждений предусматривают автома­тическое прекращение членства, если государство исключено из ООН. Прекращение членства может иметь место и в силу других причин — ликвидации международной организации, исчезновения государства как субъекта международного права, несогласия государ­ства-члена с принятой поправкой к учредительному акту.

От прекращения членства нужно отличать приостановление член­ства. Согласно уставам международных организаций, оно также при­меняется за нарушение уставных обязательств, но на определенный срок. Чаще всего имеет место лишение права голоса в органах между­народной организации, приостановление права представительства в высшем органе. Так, Гаити и Доминиканская Республика были лише­ны права голоса в Генеральной Ассамблее ООН в 1968 году за фи­нансовую задолженность по членским взносам. Начиная с 1970 года было приостановлено представительство ЮАР в Генеральной Ассам­блее за проведение политики апартеида.