1. Институциональный механизм: понятие и элементы
Европейский Союз в качестве наднациональной организации публичной власти руководит подведомственными ему сферами общественной жизни через собственный аппарат управления, который осуществляет на европейском уровне такие же функции, какую на уровне отдельных стран осуществляет их государственный механизм (государственный аппарат).
Наиболее важные элементы аппарата управления ЕС обозначаются в его учредительных документах термином «институты» (англ., франц. institutions). На основе институтов, в свою очередь, складывается «институциональный механизм» ЕС (англ. institutional framework; франц. cadre institutionnel). Как подчеркивается в ст. 13 Договора o Европейском Союзе — первой статье его раздела III «Положения об институтах»:
«Союз располагает институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств - членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий».
Институциональный механизм ЕС также осуществляет управление интеграционными процессами в рамках Европейского сообщества по атомной энергии - интеграционной организации, состоящей при ЕС и не располагающей собственными органами власти.
После реформы Лиссабонского договора ЕС управляется семью институтами, которые перечислены в вышеупомянутой ст. 13 Договора о Европейском Союзе (первоначально в Европейских сообществах как предшественниках современного ЕС институтов было четыре):
«Институтами Союза являются:
Европейский парламент,
Европейский совет,
Совет,
Европейская комиссия (далее именуемая Комиссия),
Суд Европейского Союза,
Европейский центральный банк,
Счетная палата».
Система институтов как руководящих инстанций ЕС образует центр, ядро институционального механизма Европейского Союза, однако не охватывает всех его элементов.
Институты - основные элементы институционального механизма Европейского Союза. Его дополнительные элементы названы в праве ЕС термином «органы» (англ. bodies; франц. organes), который, таким образом, имеет здесь узкоспециальное значение, не совпадающее с пониманием органов во внутригосударственном праве (органы ЕС — вспомогательные элементы институционального механизма, отличные от институтов ЕС).
Органы ЕС осуществляют, главным образом, вспомогательные и консультативные функции. Они могут создаваться как непосредственно учредительными документами (например, Комитет регионов и Экономический и социальный комитет - консультативные органы в составе представителей муниципальных властей и гражданского общества), так и правовыми актами институтов ЕС (например, Европейский контролер по защите данных).
В этой связи количество органов ЕС значительно превышает количество институтов ЕС. В настоящее время оно составляет более 200. Подавляющее большинство среди этого числа - разного рода специализированные комитеты в отдельных отраслях управления, состоящие из представителей министерств государств - членов ЕС или из независимых экспертов.
После реформы Лиссабонского договора в институциональном механизме ЕС выделена третья подсистема — «учреждения». Сюда принято относить вспомогательные инстанции ЕС, которые наделены статусом юридического лица (органы ЕС статусом юридического лица не обладают, среди институтов подобный статус имеет только Европейский центральный банк).
Старейшим учреждением ЕС является Европейский инвестиционный банк, осуществляющий финансовую поддержку крупных инвестиционных проектов, не способных быть профинансированными государствами-членами поодиночке. В отличие от Европейского центрального банка — института, созданного Договором о Европейском Союзе 1992 г. и приступившего к работе в 1998 г., Европейский инвестиционный банк учрежден еще Договором о ЕЭС 1957 г. и приступил к работе в 1958 г.
В настоящее время учреждения ЕС чаще всего создаются в форме агентств, наделенных специальной компетенцией в строго определенных сферах или аспектах общественной жизни (Европейское оборонное агентство, Европейское агентство по окружающей среде и т. д.).
В качестве учреждений с правами юридического лица также функционируют важнейшие правоохранительные инстанции ЕС - Европол и Евроюст.
Наконец, в форме учреждений действуют научно-исследовательские и учебные заведения ЕС, некоторые из которых называются институтами (англ. institutes; франц. instituts): Европейский полицейский колледж, Европейский колледж безопасности и обороны, Европейский университет, Европейский институт по инновациям и технологиям, европейские школы и др.
Аналогично органам, количество учреждений ЕС не является фиксированным. Большинство учреждений создаются на основании правовых актов институтов ЕС и могут ликвидироваться в аналогичном порядке. Количество учреждений ЕС превышает 30 и продолжает возрастать.
Итак, институциональный механизм Европейского Союза представляет собой комплексную, иерархическую систему инстанций, осуществляющих управление интеграционными процессами в рамках ЕС. На вершине институционального механизма находятся «институты» - руководящие инстанции ЕС, которым оказывают помощь и поддержку «органы» и «учреждения» — вспомогательные инстанции ЕС.
Необходимо отметить, что наряду с институтами, органами и учреждениями как самостоятельными элементами институционального механизма в Европейском Союзе, как и в государствах, существуют инстанции, являющиеся подразделениями институтов, органов, учреждений (внутренние органы). Например, Европейский парламент, Совет Европейского Союза и Европейская Комиссия располагают в качестве вспомогательного подразделения собственным Генеральным секретариатом. Генеральный секретариат Европейского парламента - это внутренний орган Европейского парламента, но не институт, орган, учреждение ЕС в целом и т. д.