2. Источники правового регулирования институционального механизма ес
Правовую основу институционального механизма Европейского Союза образуют учредительные документы ЕС. Наиболее важные положения об институтах закреплены в базовом учредительном документе — разделе III «Положения об институтах» Договора о Европейском Союзе (ДЕС). Положения более специального характера включены во второй учредительный документ - часть шестую «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС).
Некоторые институты и учреждения ЕС имеют собственные уставы (статуты), закрепляемые обычно в протоколах к учредительным документам: протоколы «О Статуте Суда Европейского Союза», «Об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка», «Об Уставе Европейского инвестиционного банка».
Для большинства органов и учреждений как вспомогательных элементов институционального механизма главным источником правового статуса выступают правовые акты Союза - регламенты, директивы, решения, принимаемые институтами ЕС. (Таковы, например Регламент Европейского парламента и Совета от 27 июня 2003 г. «Об учреждении Европейского агентства по морской безопасности» или Решение Совета от 12 июля 2011 г. «Об определении статуса, места нахождения и порядка функционирования Европейского оборонного агентства»).
Внутреннюю структуру и порядок функционирования институтов, органов и учреждений закрепляют их внутренние регламенты (в Суде ЕС — процессуальные регламенты). Внутренний регламент является особым видом источников вторичного права ЕС, которым регулируются внутриорганизационные отношения; его не следует отождествлять с обычными регламентами («законами») ЕС, посредством которых институты регулируют поведение государств-членов, граждан и юридических лиц.
Хотя подобные акты регламентируют «внутреннюю жизнь» конкретного института, органа или учреждения и не нацелены на создание прав и обязанностей для других субъектов общественных отношений, нарушение институтом, органом, учреждением норм своего внутреннего регламента может служить основанием для оспаривания его действий и решений в Суде Европейского Союза.
3. Элементы разделения властей в институциональном механизме ес.
Классическая система разделения властей, сложившаяся в государственном механизме демократических государств, не вполне подходила такому динамично саморазвивающемуся государствоподобному наднациональному образованию интеграционного типа, как Европейский Союз.
Вместо этого была создана гибкая и подвижная система элементов разделения и взаимодействия властей, не ставящая перед собой целью их разделить и жестко закрепить в определенной взаимной связи, но дающая возможность эффективно обеспечить их взаимодействие между собой. Такая организация оптимально способствовала достижению координации при постановке задач и обеспечению субординации при их осуществлении.
Развитие европейской интеграции и связанное с ней усиление федеративных (государственно-подобных) черт Европейского Союза, однако, привели к выделению в его наднациональном институциональном механизме отдельных функций (ветвей) публичной власти, сходных с теми, какие существуют в национальном государственном механизме отдельных стран.
Так, в ЕС изначально функционировала самостоятельная, эффективная и авторитетная ветвь судебной власти, представленная Судом Европейских сообществ, ныне Судом Европейского Союза.
В том, что касается законодательной власти, то в настоящее время ее носителями, как в федеративных государствах, выступают два института, один из которых представляет общие интересы всех граждан ЕС - Европейский парламент (аналогично нижним палатам федеральных парламентов), другой является выразителем взглядов и позиций отдельных государств-членов - Совет Европейского Союза (аналогично верхним палатам федеральных парламентов, состоящих из представителей субъектов федерации).
После реформы Лиссабонского договора в учредительные документы ЕС прямо включено положение о том, что Европейский парламент и Совет Европейского Союза осуществляют «законодательную функцию» на европейском уровне, причем делают это совместно.
В качестве основного носителя исполнительной власти на европейском уровне выступает Европейская комиссия, состоящая из европейских комиссаров - должностных лиц, которые, аналогично министрам национальных правительств, курируют конкретные отрасли управления.
В то же время говорить о существовании в Европейском Союзе строгого разделения властей сегодня преждевременно. В качестве самостоятельной и подлинно независимой ветви власти в ЕС функционирует только судебная власть в лице Суда Европейского Союза. Законодательная и исполнительная власти на европейском уровне не являются жестко обособленными друг от друга. Их взаимное пересечение, переплетение проявляется в том, что второй носитель законодательной власти - Совет Европейского Союза, состоит из представителей (министров) правительств государств-членов, т. е. из должностных лиц исполнительной власти на внутригосударственном уровне. Кроме того, Совет не только издает совместно с Европейским парламентом законодательные акты ЕС, но осуществляет также другие функции и полномочия, относящиеся к исполнительной власти (например, принимает решения в сфере внешней политики ЕС или по вопросам регулирования цен на сельскохозяйственную продукцию).
В свою очередь Европейская комиссия — основной носитель исполнительных полномочий в ЕС, может наделяться полномочиями вносить поправки в законодательные акты ЕС, принимая так называемые «делегированные акты» на базе полномочий, предоставленных ей Европейским парламентом и Советом. Отличительной особенностью институционального механизма ЕС является и предоставление Европейской комиссии исключительного права (монополии) на законодательную инициативу: по общему правилу, Европейский парламент и Совет могут издавать законодательные акты ЕС только по предложению Европейской комиссии и не вправе делать это по собственной инициативе.
Двойственное положение Совета Европейского Союза и Европейской комиссии характеризуется в европейской правовой доктрине понятием «смешение властей» (франц. confusion des pouvoirs), которое указывает на неполное обособление друг от друга законодательной и исполнительной ветвей власти на европейском уровне. В институциональном механизме ЕС также существуют институты, органы, учреждения, которые не могут быть в полной мере отнесены к классическим ветвям власти. Сюда относятся, например, инстанции, осуществляющие контрольные функции — Счетная палата, Европейский омбудсман и др.
Не вполне вписывается в традиционную концепцию разделения властей и Европейский центральный банк — независимый институт, разрабатывающий и проводящий единую денежную политику ЕС, включая эмиссию единой валюты «евро». Хотя Европейский центральный банк официально не включен в круг носителей законодательной (а равно исполнительной) функций на европейском уровне, правовые акты, изданные им в рамках своих полномочий, не уступают по силе законодательным актам, которые принимают Европейский парламент и Совет Европейского Союза.
Наконец, следует отметить наличие в институциональном механизме ЕС специфического института политического руководства интеграционными процессами — Европейского совета.
Состоящий из высших должностных лиц государств-членов и самого ЕС, Европейский совет формулирует для Европейского Союза общие политические ориентиры и приоритеты, которые, хотя и не имеют юридически обязательной силы, на практике обычно реализуются в жизнь посредством правовых актов других институтов ЕС или органов власти всех государств-членов.