1. Место участия прокурора в рассмотрении дел судами среди других функций прокуратуры.

Система функций прокуратуры, закрепленная в ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации, включает три надзорные функции прокуратуры:

1) надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

3) уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, определенными федеральным законом.

При этом Конституция установила, что прокуратура выполняет иные функции, предусмотренные федеральным законом. В статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» определены следующие функции прокуратуры:

надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами публичной власти федеральных территорий, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами публичной власти федеральных территорий, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

Правотворческая функция прокуратуры включает в себя участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, участия прокуратуры в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе посредством реализации права законотворческой (нормотворческой) инициативы.

Судебные функции органы прокуратуры выполняют при поддержании государственного обвинения в суде, а также в случаях обязательного участия прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве.

Информационно-просветительские функции прокуратуры заключаются в реализации принципа гласности, реализуемого посредством информирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также населения о состоянии законности, выступлений в средствах массовой информации, взаимодействия с институтами гражданского общества, проведения работы по правовому просвещению и разъяснению законодательства.

Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции выполняет международно-правовые функции: обеспечивает представительство и защиту интересов Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах); осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации, в экстрадиции уголовных преступников.

Научные и образовательные организации, входящие в систему прокуратуры, реализуют функции по подготовке квалифицированных юридических кадров и научному обеспечению прокурорской деятельности.

Каждая функция прокуратуры имеет свои цели, задачи и предназначение, охватывает конкретные виды и направления деятельности в той или иной сфере правоотношений, регламентируемых федеральными законами, обеспечивает защиту высших и всеобщих человеческих ценностей.

Функция прокуратуры — осуществляемый в строго регламентируемых федеральным законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение поставленных перед прокуратурой РФ целей, заключающийся в реализации прокурорами возложенных на них полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции.

Функция первая — надзорная, или прокурорский надзор. Это основная, главенствующая функция российской прокуратуры, которая, являясь по своему статусу самостоятельным надзорным органом, осуществляет широкоохватный надзор за исполнением законов немалым числом юридических и физических лиц (объектов и субъектов надзора). Это не только органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы контроля (надзора), военные органы, их должностные лица, но и многочисленные коммерческие и некоммерческие организации в лице их руководителей и органов управления. Распространяется прокурорский надзор и на органы, осуществляющие ОРД, дознание и предварительное следствие, службы судебных приставов, органы уголовно-исполнительной системы.

Функция вторая — уголовное преследование, под которым понимается процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступ ления (п. 55 ст. 5 УПК). В соответствии со ст. 37 УПК прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства. Это преследование выражается в осуществлении ряда процессуальных действий (принятии процессуально значимых решений) на досудебном производстве, например, в вынесении постановления о направлении материалов в следственный орган или орган дознания по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, заключении с обвиняемым досудебного соглашения, а также поддержании государственного обвинения по уголовным делам в судах общей юрисдикции, оспаривании незаконных, необоснованных и несправедливых приговоров и иных решений судов и в других действиях прокуроров.

Функция третья — координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, выражающаяся в совокупности осуществляемых правоохранительными органами под руководством органов прокуратуры совместных мероприятий, направленных на стабилизацию и снижение уровня преступности в целом и конкретных ее видов, предупреждение преступных проявлений в районе, городе, регионе, в целом по стране. К числу правоохранительных органов законодательно отнесены органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, таможенные органы. Субъектами координационной деятельности являются также органы системы исполнения уголовных наказаний, органы принудительного исполнения, войска Росгвардии и органы Следственного комитета РФ.

Функция четвертая — участие прокурора в судах в рамках конституционного, гражданского, административного и арбитражного судопроизводства, выражающаяся в инициировании прокурорами в установленных законом случаях перед судами соответствующего уровня и специализации вопросов, требующих судебного решения, а также в обязательном участии прокуроров в предусмотренных законом случаях в рассмотрении судами дел определенных категорий.

Функция пятая — административное преследование, в рамках которой прокурор, реализуя полномочия, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях (например, вынося постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, участвуя в рассмотрении дела об административном правонарушении несудебными органами и др.), а также иными законодательными актами (в частности, обращаясь в уполномоченные органы с представлением о снятии иммунитета с отдельных лиц, выполняющих государственные функции (судей, депутатов и др.), непосредственно санкционируя привлечение отдельных категорий субъектов к административной ответственности), способствует торжеству принципа неотвратимости ответственности за совершение административного правонарушения.

Функция шестая — контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам, которая, исходя из названия одноименного законодательного акта и его содержания, отличается от собственно надзорной деятельности и имеет специфику осуществления.

Функция седьмая — государственный учет, который ранее мы относили к участкам прокурорской деятельности, но в последние годы он приобретает все более самостоятельное значение с учетом уделяемого ему серьезного внимания. В него помимо государственного единого статистического учета, предусмотренного ст. 51 Закона о прокуратуре, включаются вопросы формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий (ст. 19 Закона о контроле), а также формирования ежегодного сводного плана проверок (ст. 63 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Функция восьмая — обеспечение представительства и защиты интересов России в межгосударственных, иностранных и международных судах и юрисдикционных органах, которая дополнила с 1 июля 2021 г. прокурорский потенциал ст. 39.1 и 39.2, включенными в Закон о прокуратуре, однако с учетом геополитической обстановки и выходом России в 2022 г. из-под юрисдикции Европейского Суда по правам человека ст. 39.2, затрагивающая вопросы представительства в ЕСПЧ, с 1 января 2023 г. утратила силу.

Отдельные авторы выделяют в качестве функций прокуратуры международное сотрудничество и участие прокурора в правотворческой деятельности, однако мы не разделяем подобного подхода в силу прежде всего недостаточности правовой регламентации таких видов деятельности, их второстепенного значения в выполнении стоящих перед прокуратурой РФ задач, а также отсутствия индивидуальных для органов прокуратуры особенностей в применении полномочий. ЭТО УЧАСТКИ У НЕГО

Участок деятельности прокуратуры — это законодательно обозначенная составная часть правоохранительной деятельности прокуратуры РФ, осуществляемая в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, характеризующаяся преимущественно ведомственным регулированием полномочий прокуроров. Анализируя многогранную работу российской прокуратуры в современный период, можно выделить восемь участков ее деятельности.

Первый участок деятельности — работа прокурора с обращениями граждан. Это весьма обширная по объему работы деятельность прокуроров по рассмотрению и разрешению письменной или устной информации (жалоб, заявлений), в которых могут содержаться сведения о нарушениях законов, ущемляющих права и свободы граждан и интересы юридических лиц. В этой работе в той или иной мере участвуют практически все прокурорские работники.

Второй участок деятельности — участие прокуроров в правотворческой деятельности. Это работа прокуроров по установлению в процессе осуществления своей основной деятельности недостатков (дублирования, пробелов, дефектных норм) в правовом регулировании той или иной сферы общественных отношений, подготовке мотивированных предложений, направленных на совершенствование действующей нормативной правовой базы, и доведению таких новелл до сведения уполномоченных на то органов. Во всех субъектах РФ соответствующие прокуроры наделены правом законодательной инициативы на региональном уровне, что рассматривается как один из наиболее эффективных инструментов в реализации рассматриваемого направления деятельности. Участвуют также прокуроры в подготовке нормативных актов, касающихся организации и деятельности прокуратуры.

Третий участок деятельности — международное сотрудничество органов прокуратуры. Это взаимодействие Генпрокуратуры РФ с прокуратурами и иными компетентными органами других государств, выполняющими схожие функции, международными организациями в целях осуществления возложенных на прокуратуру РФ функций, выражающихся: 1) в реализации мероприятий, предусмотренных подписанными Российской Федерацией международными актами (конвенциями, соглашениями и т. д.), например, по вопросам изучения опыта организации и деятельности органов прокуратуры; 2) в реализации положений подписанных Генпрокурором РФ соглашений с органами прокуратуры других государств по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью; 3) в проведении совместных с органами других государств мероприятий (конференций, семинаров и т. д.).

Четвертый участок деятельности — взаимодействие органов прокуратуры с органами публичной власти и институтами гражданского общества. Это деятельность прокуроров, направленная на: 1) обеспечение более эффективного обмена информацией о состоянии законности; 2) оказание необходимой правовой помощи нуждающимся в ней органам, организациям и лицам; 3) формирование у общественности позитивного образа прокуратуры, в том числе путем создания общественных советов при прокуратурах.

Пятый участок деятельности — представительство прокуратуры в органах государственной власти и местного самоуправления. Рассматриваемая деятельность прокуроров выражается, в частности, в совместном обсуждении с органами власти и органами местного самоуправления вопросов, имеющих отношение к осуществлению прокуратурой функций, направлений и участков деятельности, к примеру, региональных программ борьбы с преступностью; выступлении прокуроров с докладами перед депутатским корпусом о состоянии законности в той или иной сфере и работе органов прокуратуры по ее укреплению; поддержании внесенных в соответствующий орган власти и орган местного самоуправления актов прокурорского реагирования и др.

Шестой участок деятельности — работа прокуроров по предупреждению правонарушений. Эта деятельность осуществляется путем: формулирования конкретных требований в актах прокурорского реагирования, направленных на устранение нарушений законов и способствующих им обстоятельств; объявления должностным лицам предостережений о недопустимости нарушений закона; выступления прокуроров в средствах массовой информации, в трудовых и иных коллективах с лекциями, докладами, беседами на правовые темы (разъяснениями требований законов и ответственности за их неисполнение) и иных профилактических мероприятиях.

Седьмой участок деятельности — содействие выполнению задач уголовно-исполнительного законодательства (гл. 54 УПК РФ в части выдачи для исполнения приговора, Федеральный закон от 23.07.2013 № 191-ФЗ «О передаче и принятии Российской Федерацией лиц, страдающих психическими расстройствами, в отношении которых имеется решение суда о применении принудительных мер медицинского характера»).

Восьмой участок деятельности — мониторинг правоприменения, который осуществляется прокурорами во исполнение Указа Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

Цели деятельности прокуратуры — это законодательно установленные ориентиры, предопределяющие смысл и содержание правоохранительной деятельности прокуратуры РФ. Речь может идти о конечном положительном результате в плане укрепления законности, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры. Особо значима в этом роль прокурорского надзора, являющегося основной функцией прокуратуры. Цели деятельности прокуратуры определяются ее статусом, местом и ролью в государстве. Они вытекают из требований Конституции РФ и законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что целями прокуратуры является обеспечение:

1) верховенства закона;

2) единства и укрепления законности;

3) защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) охраняемых законом интересов общества и государства.

Цели, стоящие перед прокуратурой, реализуются (достигаются) прокурором путем постоянного каждодневного решения многочисленных задач. Задачи — категория более конкретная, ограниченная.

Задачи прокуратуры — обусловленные стоящими перед прокуратурой РФ целями и вытекающие из требований законов, а также складывающегося в стране или конкретных регионах состояния законности проблемные вопросы, решение которых достигается посредством осуществления прокурорского надзора, иных возложенных на прокуратуру функций и направлений (участков) деятельности. Задачи подразделяются на три уровня: общие, специальные и частные. Они могут иметь нормативное закрепление в организационно-распорядительных актах Генерального прокурора РФ, Главного военного прокурора, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров.

Общие задачи прокуратуры — это задачи, выполнение которых осуществляется всеми органами прокуратуры независимо от уровня и специализации, вида осуществляемой деятельности. 

К общим задачам можно отнести:

1) необходимость достижения в процессе осуществления той или иной деятельности наибольшей эффективности;

2) формирование в обществе атмосферы неприятия фактов противоправного поведения;

3) создание среди населения образа прокурорского работника как должностного лица, проявляющего принципиальность в вопросах укрепления законности, защищающего права и законные интересы не только государства и общества в целом, но и конкретных индивидов, и др.

Специальные задачи прокуратуры — задачи, вытекающие из содержания конкретной функции, направления или участка деятельности, осуществляемой органами прокуратуры. Так, к специальным задачам надзорной деятельности относятся:

1) полное выявление в ходе проверок имеющих место нарушений законов;

2) установление виновных в совершении нарушений законов лиц и лиц, при попустительстве которых совершаются нарушения закона;

3) принятие надлежащих мер к устранению выявленных нарушений закона и способствующих им обстоятельств, наказанию виновных лиц и возмещению причиненного нарушениями закона ущерба.

Специальными задачами при участии прокурора в правотворческой деятельности являются:

1) своевременное выявление имеющихся недостатков в правовом регулировании тех или иных сфер общественных отношений;

2) подготовка юридически грамотных и обоснованных предложений по совершенствованию законодательства;

3) принципиальная позиция при направлении проекта документа в уполномоченный на то орган государственной власти или местного самоуправления и отстаивании его при обсуждении в таких органах.

Частные задачи прокуратуры — задачи, которые ставит перед конкретным прокурором вышестоящий прокурор или текущая оперативная обстановка.

Например, прокурору района может поступить от прокурора субъекта РФ поручение срочно подготовить отчет о состоянии преступности среди несовершеннолетних за тот или иной период. В то же время поступление в прокуратуру жалобы ставит на повестку дня вопрос о проведении проверки ее доводов. Таким образом, частные задачи отличаются от общих и специальных, прежде всего, конкретизированностью и характеризуются оперативностью их выполнения. Эти задачи, как правило, не являются постоянными, они многочисленны, разнообразны.

2. Правовые основы участия прокурора в рассмотрении дел судами.

Источники: ГПК, КАС, КоАП, АПК, УПК

Приказ Генпрокуратуры России от 11.01.2021 N 2 (ред. от 19.10.2022) "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве"

Статья 35. Участие прокурора в рассмотрении дел судами

1. Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

2. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

3. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

4. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.

5. Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации.

6. Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.