1. Возбуждение производства по делу об административном правонарушении прокурором и направление его для рассмотрения по существу.

Прокурор в пределах своих полномочий вправе:

1)   возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

2)        участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

3)   приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

КоАП РФ Статья 28.4. Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором

1. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.6, 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 - 5.63.1, 6.19, 6.20, 7.24, частью 10 статьи 7.30.1, статьями 7.35, 8.32.2, частью 2 статьи 8.49, статьями 12.35, 13.14, 13.19.1, статьей 13.19.3 (за исключением административных правонарушений, совершенных застройщиком, должностными лицами застройщика), частями 7 и 8 статьи 13.19.5, частями 7 и 8 статьи 13.19.6, статьями 13.27, 13.28, частями 1 - 4.1, 6 и 7 статьи 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), частями 1 и 2 статьи 14.25, частью 6 статьи 14.28, частями 1 - 5 статьи 14.35, статьей 14.56, частью 1 статьи 15.10, частью 4 статьи 15.27, статьей 15.33.1, частью 3 статьи 19.4, статьей 19.6.1, статьей 19.8.1 (в части административных правонарушений, совершенных должностными лицами федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов), статьями 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 19.34.2, 20.3.1, 20.3.2, 20.3.4, 20.26, 20.28, 20.29 настоящего Кодекса, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

УЧЕБНИК СМИРНОВА «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР»

Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении закреплены в ч. 1—1.3 ст. 28.1 КоАП РФ (так, одним из поводов является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения). Как разъясняется в п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении прокурором являются данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, содержащиеся вϰматериалах проверок, проведенных в рамках полномочий на основании поступившей вϰпрокуратуру информации о нарушениях закона, или в материалах проверок, поступивших из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений.

Часть 1 ст. 28.4 КоАП РФ закрепляет перечень административных правонарушений, дела о которых возбуждаются прокурором (например, ст. 5.1 «Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума», ст. 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан», ст. 19.9 «Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов» КоАП РФ). Кроме того, в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ федеральный законодатель установил, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъектаϰРФ. Возможность вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении при осуществлении прокурорского надзора прямо предусмотрена п. 2 ст. 22, ст. 25, п. 3 ст. 27 и п. 1 ст. 33 Закона о прокуратуре. При этом необходимо иметь в виду, что подмена прокурором органов административной юрисдикции при принятии решения о возбуждении дела об административном правонарушении недопустима (п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78).

Привлечение к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета РФ и иных лиц), осуществляется в особом порядке (ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ). Так, согласно ч. 18 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» член комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, " без согласия прокурора субъекта РФ. Организационные аспекты привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, регламентированы приказом Генерального прокурора РФ от 23 ноября 2015 г. № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом».

О возбуждении дела об административном правонарушении прокурор выносит постановление (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ). Как разъясняется в п. 2 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78, мотивированное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении может быть вынесено как прокурором, так иϰзаместителем прокурора (в том числе соответствующими должностными лицами специализированных прокуратур) — это вытекает из положений п. 2 ст. 22 и п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении по общему правилу составляется немедленно после выявления административного правонарушения. При этом допускается составление протокола об административном правонарушении в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения — если требуется дополнительное выяснение: 1) обстоятельств дела; 2) данных о лице, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать те же сведения, что и протокол об административном правонарушении (сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, и т. д. — ч. 2 и 3 ст. 28.2 КоАП РФ).

После вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении он осуществляет те же действия, что и должностное лицо при составлении протокола об административном правонарушении (например, разъясняет участникам производства по делу об административном правонарушении их права и обязанности).

В том случае, если выявлено административное правонарушение, а вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на месте невозможно, необходимо составить такой документ, как акт проверки. В нем указываются сведения и данные, аналогичные предусмотренным ч. 4 и 6 ст. 27.8 «Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов» КоАП РФ. При применении установленных способов фиксации доказательств (например, фотои киносъемки) об этом делается соответствующая запись в акте проверки (п. 2.3 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78).

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении в течение трех суток с момента его вынесения должно быть направлено судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении. Если же совершение административного правонарушения влечет административный арест либо административное выдворение, постановление прокурора немедленно после его вынесения должно быть передано на рассмотрение судье.

Пункт 2.11 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 устанавливает, что подразделения (помощники прокуроров), подготовившие проект постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, подлежащего рассмотрению судом, должны согласовывать его с подразделениями (помощниками прокуроров), обеспечивающими участие прокуроров в гражданском и (или) арбитражном процессе. И лишь в случаях, не терпящих отлагательства, допускается направление дела об административном правонарушении для рассмотрения в суд без соответствующего согласования.

По результатам рассмотрения поступивших в органы прокуратуры обращений, указывающих на наличие события административного правонарушения, относящегося кϰподведомственности органов прокуратуры, при отсутствии оснований для административного преследования в соответствии с ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (п. 2.2 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78).

Как отмечается в п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Административное расследование проводится в случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, законодательства о защите прав потребителей, иного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, необходимо производство экспертизы или иных процессуальных действий, предусмотренных КоАП РФ и требующих значительных временных затрат. В случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. 6.1.1 «Побои», 7.27 «Мелкое хищение», 20.6.1 «Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения» КоАП РФ, проведение административного расследования является обязательным.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования должно быть принято прокурором немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Оформляется оно постановлением.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения (ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ). Срок проведения административного расследования по об щему правилу не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ). Решение о продлении срока проведения административного расследования в соответствии с ч. 5.1 ст. 28.7 КоАП РФ принимается в виде определения.

По окончании административного расследования возможны два варианта: 1) составление протокола об административном правонарушении; 2) вынесение постановления о прекращении дела об административном правонарушении (при наличии одного из обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 КоАП РФ — отсутствие события административного правонарушения, отсутствие состава административного правонарушения, действия лица в состоянии крайней необходимости и др.).

2. Участие прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении.

Прокурор может принимать участие в рассмотрения дела об административном правонарушении в суде, на заседании коллегиального органа или должностным лицом в порядке, установленном гл. 29 КоАП РФ.

Прокурор должен быть извещен о месте и времени рассмотрения 1) дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним; 2) дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора (ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ). Участие прокурора в рассмотрении соответствующих дел желательно в целях обеспечения усиленной правовой защиты несовершеннолетних и доведения до суда доводов прокурора, принявшего решение о возбуждении дела об административном правонарушении (что способствует более эффективному рассмотрению дела об административном правонарушении). Именно поэтому п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 предписывает считать обязательным участие прокурора в рассмотрении судьей, органом, должностным лицом дел об административных правонарушениях, возбужденных по инициативе прокурора. Так, прокурор города (района), приравненные к нему специализированные прокуроры и их заместители должны принимать участие в рассмотрении возбужденных ими дел об административных правонарушениях лично или поручать участие в их рассмотрении прокурорам, подготовившим соответствующие материалы, а по делам, направленным для рассмотрения судье, — прокурорам, обеспечивающим участие в гражданском и (или) арбитражном процессе, с передачей копий направленных в суд материалов (п. 3.1 приказа).

Согласно ч. 1 ст. 25.11 КоАП прокурор при рассмотрении дела об административном правонарушении в пределах своих полномочий вправе представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. Следует иметь в виду, что при рассмотрении дела об административном правонарушении во внесудебном порядке прокурор одновременно осуществляет надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции и соответствующими должностными лицами.

Прокурор может и должен принимать активное участие в рассмотрении дела. Пункт 3.3.1 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 предписывает заблаговременно готовиться к рассмотрению дела, активно участвовать в исследовании представляемых доказательств. Вся деятельность прокурора должна быть направлена наϰспособствование принятию судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело, законного, обоснованного и справедливого решения. Так, п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 разъясняет, что определение судьи о назначении экспертизы может быть вынесено как по инициативе судьи, так и на основании ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу, защитника, потерпевшего, прокурора. Часть 2 ст. 29.7 КоАП предусматривает, что в случае участия в рассмотрении дела прокурора заслушивается заключение последнего.

Пункт 3.3.2 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 закрепляет механизм, схожий с уголовно-процессуальным механизмом отказа прокурора от поддержания государственного обвинения: в случае установления обстоятельств, влекущих прекращение производства по делу об административном правонарушении, или переквалификацию действий (бездействия) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) КоАП РФ, участвующему в деле прокурору необходимо информировать об этом прокурора, возбудившего дело об административном правонарушении. Последнему в случае принципиального несогласия с позицией участвующего в деле прокурора следует своевременнео решать вопрос о его замене, либо самому принимать участие в рассмотрение дела.