В1
Понятие и принципы бюджетного процесса. Стадии бюджетного процесса (общая характеристика).
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Феде рации бюджетный процесс — это регламентируемая законодатель ством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. В основе бюджетного процесса лежат специальные принципы, которые определяют порядок составления и исполнения бюджета, устанавливают полномочия органов власти, закрепляют их права и обязанности, исключают возможность неэффективного распределения бюджетных средств.
в настоящее время Бюджетным кодексом в гл. 5 предусмотрены общие принципы для бюджетной системы в целом.
Это следующие принципы:
единства бюджетной системы Российской Федерации;
разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
самостоятельности бюджетов;
полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
сбалансированности бюджета;
эффективности и экономности использования бюджетных средств;
общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
гласности;
достоверности бюджета;
адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 28. БК РФ).
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ.
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; (п.1, ст. 31 БК РФ в ред. Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ)
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. ( ст. 35 БК РФ в ред. Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ)
Принцип гласности означает:
обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Кроме того, бюджетному процессу присущи также свои особенные принципы. Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют, закон или решение о бюджете исполняют органы исполнительной власти, рассматривают и утверждают бюджет (и это касается бюджетов всех уровней) органы представительной власти.2
Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя такое важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств.
Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Гласным должно быть и отклонения бюджета. В случае принятия решения об отклонения проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.
Кроме того, решения представительных органов по бюджету должны публиковаться в специальных сборниках в течение года со дня принятия решения об их утверждении.
Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов по целевому назначению по направлениям деятельности, направлениям расходов.
Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация – специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь ввиду, что бюджетная классификация имеет значение не только для бюджетного процесса, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.
Стадии бюджетного процесса:
а) составление проектов бюджетов. На этой стадии производится сбор информации о социально-экономическом состоянии той или иной территории (Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования), ее потенциале, о потребностях субъектов публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и муниципальных образований. На основе собранных сведений прогнозируются возможности аккумулирования денежных средств, а также потребности в их распределении и использовании;
б) рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете. На данной стадии план аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований приобретает юридическую силу, становится обязательным для всех, кому он адресован. Если разработка проектов бюджетов - это прерогатива высших органов исполнительной власти, то рассмотрение и утверждение бюджетов находятся в исключительной компетенции органов законодательной (представительной) власти всех уровней. В сущности, право формировать денежные фонды публичных образований и определять основные направления их использования принадлежит народу в лице его представителей в законодательных (представительных) органах власти. При рассмотрении проектов бюджетов согласуются интересы различных политических групп, которые по-разному видят приоритеты государственного и муниципального развития и соответствующее этим приоритетам финансирование. Результатом согласования этих позиций и становится утвержденный закон (решение) о бюджете;
в) исполнение законов (решений) о бюджете. На стадии исполнения закона (решения) о бюджете основные финансовые планы государства (муниципальных образований) воплощаются в жизнь; формируются и расходуются доходы на цели, определенные в законе (решении) о бюджете;
г) составление и утверждение бюджетной отчетности. Бюджетная отчетность отражает результаты исполнения законов (решений) о бюджете и необходима для контролирования правильности формирования, эффективности и целевого характера использования бюджетных средств. При этом приоритетное направление контроля над исполнением бюджета - определение результативности расходования бюджетных средств. В качестве такого результата выступает достижение получателями средств бюджетов общественно значимых целей, на которые были выделены средства. Для этого разрабатываются и утверждаются целевые показатели деятельности различных бюджетополучателей.
В2
Порядок составления проектов бюджетов
Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, МО и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных гос.социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление гос.или мун.услуг, а также в соответствии с другими нормативами, установленными.
Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Минфин РФ, финансовые органы субъектов РФ и МО.
В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных гос. органов, ОМСУ и ЮЛ. К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся сведения о:
действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;
нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой;
нормативах финансовых затрат на предоставление гос. или мун.услуг;
нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.
Составление бюджета основывается на:
бюджетном послании Президента РФ;
прогнозе социально-экономического развития, прогнозе сводного финансового баланса и основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории и на очередной финансовый год;
плане развития гос. или мун.сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.
Срок предоставления бюджета РФ – не позднее 26 августа. Субъекты РФ устанавливают свои сроки, как и МО.
Представительный орган, получив проект бюджета, направляет его в Совет Федерации и Президенту РФ, а также Счетной палате РФ. Аналогично организуется работа по составлению и представлению бюджета в субъектах РФ и МО.
БК РФ Статья 184. Порядок и сроки составления проектов бюджетов
(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.
Согласование показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период осуществляется комиссией, создаваемой в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 04.10.2014 N 283-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Внесение Министерством финансов Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете и уполномоченным органом проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную Думу.
2. Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливаются высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации с соблюдением требований, устанавливаемых настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 14.04.2023 N 128-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых настоящим Кодексом и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Бюдже́тное пра́вило — наложение длительных ограничений на показатели бюджетной политики. Бюджетные правила в основном направлены на сдерживание чрезмерного роста расходов бюджета, особенно в благоприятные для экономики времена, для обеспечения финансовой ответственности и устойчивости государственного долга.
Бюджетное правило является механизмом снижения зависимости федерального бюджета и внутренних экономических условий от цен на энергоносители для сырьевых стран путём стерилизации нефтегазовых доходов бюджета и накопления суверенных фондов.
Основные цели и задачи долгосрочного бюджетного планирования.
Бюджетным кодексом Российской Федерации определены основные законодательные рамки бюджетных прогнозов субъектов Российской Федерации на долгосрочный период (и муниципальных образований в случае, если такое решение принято представительными органами местного самоуправления), в соответствии с которыми конкретные решения о порядке разработки, утверждения бюджетных прогнозов принимаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 170.1) внедрение элементов долгосрочного бюджетного планирования предусматривается в отношении субъектов Российской Федерации в обязательном порядке с 1 января 2015 года и муниципальных образований (в случае принятия соответствующего решения представительными органами).
Эффективность использования долгосрочного бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях при этом будет во многом определяться качеством применяемого в этих целях нормативно-правового регулирования, содержанием долгосрочных бюджетных прогнозов, их обоснованностью, полнотой оценки бюджетных рисков и угроз устойчивости бюджетов, наличием предсказуемых, формализованных и прозрачных механизмов корректировки налогово-бюджетной и долговой политик в случае изменения социально-экономической и финансовой ситуации, что предопределяет актуальность оказания методологической поддержки органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в рамках настоящих Методических рекомендаций.
Базовой целью долгосрочного бюджетного планирования является обеспечение предсказуемости развития бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что позволяет оценивать на вариантной основе долгосрочные тенденции изменений объема и структуры доходов и расходов бюджетов, структуры и условий привлечения и обслуживания заимствований, межбюджетного регулирования, а также выработать на их основе соответствующие меры, направленные на повышение эффективности функционирования бюджетной системы, ее роли в стимулировании социально-экономического развития, решении стратегических задач.
Соответственно, к задачам долгосрочного бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях можно отнести:
- создание нормативно-правовой основы долгосрочного бюджетного планирования;
- формирование системы исходных данных для составления долгосрочных бюджетных прогнозов (прогнозов социально-экономического развития, в том числе в различных вариантах);
- выработку подходов к оценке бюджетных рисков, их классификации и порядок учета в рамках долгосрочного бюджетного планирования и бюджетного процесса (включая государственные и муниципальные программы);
- создание процедуры, обеспечивающей публичность и прозрачность долгосрочного бюджетного планирования;
- определение основных тенденций изменения характеристик консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (включая бюджеты городских округов, муниципальных районов, поселений);
- выработку системы мер корректировки налогово-бюджетной и долговой политики с учетом прогнозируемых на долгосрочный период параметров;
- создание системы обеспечения сбалансированности бюджетов в долгосрочном периоде;
- учет последствий планируемых структурных реформ и проектов, оказывающих существенное воздействие на сбалансированность бюджетов;
- разработку правил корректировки (уточнений) долгосрочных бюджетных прогнозов (бюджетных стратегий).
Нормативно-правовые основы долгосрочного бюджетного планирования должны регламентировать сроки, условия и порядок разработки, утверждения, корректировки соответствующих долгосрочных бюджетных прогнозов, распределение прав и ответственности между соответствующими органами публичной власти, уточнять (определять) содержание соответствующих документов, а также регулировать технологию применения долгосрочных бюджетных прогнозов с точки зрения осуществления бюджетного процесса, разработки, изменения, реализации и контроля за реализацией иных документов стратегического планирования.
Основным источником сведений, гипотез, планов и проектов для реализации долгосрочного бюджетного планирования являются концепции, стратегии социально-экономического развития, долгосрочные прогнозы социально-экономического развития, планы и программы достижения конкретных стратегических целей. При этом базой для прогнозирования бюджетных показателей будет выступать именно прогноз социально-экономического развития соответствующего административно-территориального образования на соответствующий период, содержащий также всю совокупность сведений, применяемых для расчета доходов, расходов, условий привлечения и обслуживания заемных средств и прочих показателей долгосрочного бюджетного прогноза.
Тем самым, полноценному внедрению долгосрочного бюджетного планирования должна предшествовать работа по созданию системы прогнозирования в целом.
Оценка бюджетных рисков, угроз несбалансированности бюджетов в долгосрочном периоде является одной из наиболее содержательных задач практического использования долгосрочного бюджетного прогнозирования. Оптимальное решение в данной области должно позволить определить конкретные значения и условия достижения целого ряда параметров бюджетов, включая, минимальные (в случае реализации негативного сценария социально-экономического развития) бюджетные доходы, дополнительные расходные обязательства, обуславливаемые изменением уровня цен на товары, работы и услуги, демографическими, иными социально-экономическими и прочими факторами, оптимальный объем финансовых ресурсов, который может быть распределен на период, выходящий за пределы планового[1], а также обеспечить возможность разработки и принятия соответствующих мер профилактического характера.
При этом, для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как в целом, так и для отдельных групп административно-территориальных образований (сформированных, например, по доле преобладающей отрасли экономики, доле межбюджетных трансфертов в доходах, объему и структуре долга или иным признакам), существуют свои специфические параметры, определяющие наиболее эффективную систему прогнозирования и профилактики бюджетных рисков.
Сбалансированность бюджетов в долгосрочном периоде – не менее важный элемент долгосрочного бюджетного планирования, в свою очередь, должна достигаться не только за счет обеспечения координации между прогнозируемыми бюджетными доходами и расходными обязательствами в долгосрочном периоде, но и применением специальных механизмов, компенсирующих дефицит финансовых ресурсов в случае негативного воздействия внешних факторов по аналогии с «бюджетными правилами», используемыми в тех же целях для федерального бюджета. При этом, вместо изменения мировых цен на энергоресурсы, должны применяться иные показатели и индикаторы, актуальные для конкретного публично-правового образования.
Прозрачность и открытость являются признаком, имманентно присущими долгосрочным бюджетным оценкам, поскольку раскрывают перспективы состояния общественных финансов, соответствующие изменения условий налогообложения, приоритетов в использовании бюджетных средств. Кроме того они непосредственно связаны с самим процессом формирования бюджетных прогнозов.
Здесь речь идет о процессе формирования бюджетного прогноза, доступности основных подходов, гипотез, исходных данных, применении строго регламентированных и (или) просто востребованных процедур обсуждения соответствующих материалов, в том числе с использованием таких институтов, как общественные и экспертные советы, проведение различных парламентских мероприятий.
В результате указанных мер должны быть разъяснены все основные подходы и результаты прогнозирования долгосрочных тенденций развития бюджетной системы, сформированы основные группы поддержки выбранного стратегического направления управления общественными (государственными и муниципальными) финансами.
Не менее важно, чтобы бюджетное прогнозирование не было «пассивным», то есть, не ограничивалось только и исключительно «переложением» прогнозируемых показателей социально-экономического развития в финансовые, но и основывалось на стратегических подходах, «целевых» параметрах развития бюджетной системы. Фактически речь идет об итерационном, последовательном и взаимоувязанном подходе к планированию и прогнозированию как в сфере социально-экономического развития, так и в отношении налогово-бюджетной и долговой политик, включая и межбюджетное регулирование.
Важнейшим элементом долгосрочного бюджетного прогноза должен стать механизм учета финансово-экономических последствий реализации всей совокупности документов стратегического планирования, а также отдельных масштабных проектов. Тем самым будет задействован механизм единого подхода к управлению общественными финансами, учитывающего изменения нормативно-правовой, хозяйственной, социальной, политической и иных сфер деятельности с точки зрения их влияния на расходные обязательства и возможности их финансового обеспечения.
В3