ТЕМА 1 МП

В целях более глубокого изучения особенностей муниципально- правовых норм, уяснения их содержания нормы муниципального права классифицируются по видам на основе различных критериев:

а) по объекту правового регулирования (нормы подразделяются на виды с учетом структуры предмета регулирования);

б) по характеру предпи­саний (управомочивающие, обязывающие, запрещающие);

в) по сте­пени определенности (категоричности) предписаний (императивные и диспозитивные);

г) по территории действия (нормы, действующие на всей территории РФ, на территории субъекта РФ, на территории муниципального образования);

д) по роли в механизме правового регу­лирования (материально-правовые и процессуальные) и др.

Еще одна классификация норм:

1. по хар-ру содержания в них предписаний (закрепляющие, управомочивающие, обязывающие, запрещающие)

2. по методам правового регулирования (императивные, диспозитивные, поощрительные, рекомендательные)

3. по функциям (регулятивные, охранительные)

4. по времени действия (постоянные, временные)

Муниципально-правовые нормы объединяются в правовые инсти­туты. Муниципально-правовой институт представляет собой совокуп­ность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений, ко­торые образуют в рамках предмета муниципального права самостоя­тельную, обособленную группу. В качестве примера можно привести институт основ местного самоуправления. Это довольно сложный правовой институт, состоящий из более простых институтов: терри­ториальных основ, экономических основ, организационных основ местного самоуправления, которые в свою очередь, подразделяются на еще более простые институты, например, институт муниципальной службы и т. п

Че то по классификации

Правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления принято называть муниципально-правовыми нормами, которые в своей совокупности и образуют муниципальное право как отрасль российского права. Особенность норм муниципального права определяется тем, что оно является комплексной отраслью права, поэтому муниципально-правовые нормы как бы раздваиваются, являются одновременно нормами гражданского, административного, финансового и других отраслей права. Муниципально-правовые нормы можно классифицировать по следующим видам: по объекту правового регулирования они делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление как форму народовластия, основы местного самоуправления, полномочия местного самоуправления, его гарантии и ответственность; по характеру предписаний - на нормы управомочивающие, обязывающие, запрещающие, отсылочные; по степени предписаний - на императивные и диспозитивные; по источникам, в которых они содержатся; по времени и территории действия, - на материальные и процессуальные нормы. Совокупность близких по характеру регулируемых общественных отношений муниципально-правовых норм представляет собой институт муниципального права. К институтам муниципального права относятся: конституционно-правовые основы местного самоуправления; территориальные основы; финансовые и экономические основы; формы осуществления местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам. Правовой институт в муниципальном праве представляет совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу. К муниципально-правовым институтам относятся, например, основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых институтов: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.

В6

Муниципально-правовые отношения – это общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на территории городских, сельских поселений и других муниципальных образований и урегулированные нормами муниципального права.

Особенности муниципально-правовых отношений:

1. Специфика их содержания: они возникают и реализуются в особой сфере общественной жизни, а именно – в сфере местного самоуправления.

2. Имеют локально-территориальный характер: они возникают на местном территориальном уровне, в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются законами субъектов РФ, в соответствии с требованиями предусмотренные ФЗ №131 (ст. 11 – 13).

3. Они носят комплексный характер, т.к. они связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: политической, экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраной общественного порядка и т.д.

4. Особый субъектный состав муниципально-правовых отношений: обязательным субъектом муниципально-правовых отношений всегда выступает либо население муниципального образования (местное население, местное сообщество), которое непосредственно решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления наделённые полномочиями по решению данных вопросов (вопросов местного значения).

Структура муниципально-правовых отношений включает в себя 3 элемента:

1. Субъекты муниципально-правовых отношений.

2. Объекты муниципально-правовых отношений.

3. Содержание муниципально-правовых отношений.

Субъекты муниципально-правовых отношений.

Субъекты муниципально-правовых отношений – это участники данных правоотношений, между которыми в соответствии с нормами муниципального права возникают взаимные юридические права и обязанности.

Виды субъектов муниципально-правовых отношений – всех субъектов муниципально-правовых отношений обычно подразделяют на 3 вида:

1. К первому виду относится особый субъект – муниципальное образование. Понятие муниципального образования содержится в ст. 2 ФЗ №131: «муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». В этом понятии, по сути - названы виды муниципальных образований, но не содержится признаков. Любое муниципальное образование должно обладать 6 обязательными (императивными) признаками:

1. Наличие собственной территории в установленных фиксированных границах, в пределах которой осуществляется местное самоуправление (согласно ч. 2 ст. 10 ФЗ №131: «Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 – 13 настоящего Федерального закона (ФЗ №131)».

2. Наличие компактно проживающего местного населения (признак населённости).

3. Наличие собственного устава муниципального образования (согласно ч. 3 ст. 44 ФЗ №131: «Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования (местной думой), а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан».

4. Наличие муниципальной собственности (согласно ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»).

5. Наличие обязательных органов местного самоуправления: согласно ч. 2 ст. 34 ФЗ №131 таких органов должно быть три, это:

• Глава муниципального образования.

• Представительный орган местного самоуправления (в Свердловской Области он именуется – «Дума»).

• Местная администрация (неформально – мэрия).

Исключение: в сельских поселениях числом жителей менее 100 человек, представительный орган (дума) не формируется. В этом случае его полномочия осуществляет сход граждан.

6. Наличие местного бюджета (согласно ст. 52 ФЗ №131: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет)»). Утверждает местный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением – представительный орган местного самоуправления (дума), а непосредственно исполняет местный бюджет - местная администрация (исполнительный орган).

7. Седьмой признак является факультативным: муниципальное образование в праве устанавливать собственные обязательные символы (например: герб, флаг, эмблема и т.п.), которые отражают исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципального образования подлежат государственной регистрации в порядке установленном ФЗ.

2. Ко второму виду субъектов муниципально-правовых отношений относятся те субъекты, которые наделены правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. К этим субъектам относятся следующие:

1. Население муниципального образования (местное население или местное сообщество) – это граждане РФ, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования на законных основаниях, Данный факт удостоверяется регистрацией гражданина по месту жительства. В качестве регистрационных органов выступают ОВД, а там где они отсутствуют – сами органы местного самоуправления. Гражданин РФ может быть членом только одного местного сообщества. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Население городского и сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено своего права на осуществление местного самоуправления (например: со стороны органов государственной власти). Отказ местного населения от своего права на осуществление местного самоуправления является юридически ничтожным.

Что касается иностранных граждан, то при определённых условиях их всё же можно рассматривать в качестве членов местного сообщества на ряду с гражданами РФ. Таких условий 4:

• Иностранный гражданин должен постоянно проживать в РФ на территории муниципального образования, т.е. иметь вид на жительство;

• Должен быть заключён международный договор РФ с конкретным иностранным государством, о том, что его граждане имеют право в России участвовать в муниципальных выборах и местных референдумах (на настоящий момент таких договоров нет, за исключением Республики Беларусь);

• Это должно быть предусмотрено ФЗ (согласно ст. 3 ФЗ №131: «Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами»);

• Это должно быть предусмотрено законом соответствующего субъекта РФ.

ЛБГ с юридической точки зрения не включаются в состав местного сообщества, поскольку не обладают никакими политическими правами в сфере местного самоуправления (в частности они не имеют права участвовать в муниципальных выборах, местных референдумах, не имеют права, находится на муниципальной службе и т.д.).

2. Собрания и сходы граждан – это коллективные субъекты местного самоуправления (деятельность собраний граждан – регулируется ст. 29 ФЗ №131, а сходов граждан – ст. 25 ФЗ №131). Отличия собрания от схода граждан:

• По территории их проведения: сход граждан возможен только в сельском поселении числом жителей менее 100 человек - обладающих избирательной правосубъектностью граждан, а собрание граждан проводится на части территории муниципального образования (например: на территории микрорайона, квартала, группы жилых домов, улицы);

• По их компетенции: сход граждан всегда решает вопросы местного значения, а собрание граждан – лишь обсуждает их и информирует население о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

• По юридической силе их решения: решения схода граждан – всегда общеобязательны, а решения собрания граждан – носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления.

3.Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления – органы наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2 ФЗ №131).

4. Должностные лица местного самоуправления, в том числе и выборные должностные лица (например: глава муниципального образования). В соответствии со ст. 2 ФЗ №131: «должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделённое исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органов местного самоуправления». Примеры выборных должностных лиц местного самоуправления:

• Глава муниципального образования;

• Депутаты представительных органов местного самоуправления (местные депутаты).

Примеры должностных лиц местного самоуправления:

• Заместитель главы муниципального образования;

• Председатель какого-либо комитета;

• Начальник управления местной администрации.

3. Третья группа субъектов муниципально-правовых отношений – это субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления. К ним относятся:

1. Органы территориально-общественного самоуправления населения (ТОС) (ст. 27 ФЗ №131). Они могут создаваться гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования (например: на территории городских микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, многоквартирных жилых домов (совет дома), подъездов и тому подобных территорий, для осуществления собственных инициатив по вопросам местного самоуправления. Органы ТОС (комитеты, советы и т.п.) избираются на собраниях или конференциях граждан проживающих на соответствующей территории. В соответствии с уставом муниципального образования, органы ТОС могут являться юридическими лицами. В этом случае они подлежат государственной регистрации в форме некоммерческих организаций в органах ФРС РФ (росрегистрация). В соответствии с. 8 ст. 27 ФЗ №131: «Органы территориального общественного самоуправления:

1. Представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

2. Обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3. Могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счёт средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориально-общественного самоуправления и органами местного самоуправление с использованием средств местного бюджета;

4. Вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципально-правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов».

2. Ассоциации и союзы муниципальных образований – целями объединения муниципальных образований являются:

• Координация деятельности муниципальных образований входящих в их состав;

• Более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований, входящих в их состав;

• Обмен опытом в осуществлении местного самоуправления;

• Выражение и защита общих интересов.

Однако ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления, а их решения носят лишь рекомендательный характер для муниципальных образований входящих в их состав. Они регистрируются в порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций.

В настоящее время в РФ функционируют более 50 различных ассоциаций и союзов муниципальных образований. По территории их действия их можно поделить на 3 группы:

1. Федеральные (например: Конгресс муниципальных образований РФ, функционирующий с 1998 г.; Всероссийский Совет муниципальных образований);

2. Межрегиональные ассоциации и союзы (например: Союз Российских Городов – объединят только крупные города (города «миллионники»); Союз малых и средних городов РФ; Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация «Города Урала»);

3. Региональные ассоциации и союзы (например: Ассоциация муниципальных образований Свердловской Области).

3. Муниципальные унитарные предприятия (МУПы) (например: горсвет, горгаз, горводоканал, ЕТТУ, предприятия ЖКХ). Их правовое положение определяется ГК РФ (ст. 113 – 115) и ФЗ от 14.11.2002 г. №161 «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Согласно ст. 113 ГК РФ: «Унитарным предприятием признаётся коммерческая организация, не наделённая правом собственности на закреплённое за ней собственником имущество …». Имущество МУПа передаётся ему на праве хозяйственного ведения. Размер уставного капитала МУПа – не менее 1000 МРОТ.

4. Муниципальные учреждения (образования, здравоохранения, культуры, спорта) (например: муниципальная школа, городская больница, библиотека, дворец спорта). Согласно ст. 120 ГК РФ: «Учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера». Данное учреждение финансируется собственником полностью или частично. Имущество, переданное учреждению учредителем закрепляется на праве оперативного управления.

Решение о создании, реорганизации или ликвидации МУПов и муниципальных учреждений принимается органом местного самоуправления, в частности – самим главой муниципального образования. Он же утверждает их уставы, назначает и увольняет их руководителей.

5. Предприятия, учреждения и организации не находящиеся в муниципальной собственности и расположенные на территории муниципального образования (государственные или частные). Отношения органов местного самоуправления с ними, строятся на сугубо договорной основе.

6. Органы государственной власти – они указывают государственную поддержку местному самоуправлению (финансовою помощь); создают необходимые условия для его развития, осуществляют контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (в частности – это органы прокуратуры).

7. Местные общественные объединения граждан – это объединения, деятельность которых в соответствии с их уставными целями осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления (ст. 14 ФЗ №82 от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»).

8. Местные религиозные организации – это религиозные организации состоящие не менее чем из 10 участников достигших 18 – летнего возраста и постоянно проживающих в одной местности, либо в одном городском или сельском поселении (ч. 3 ст. 8 ФЗ №125 от 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях»).

9. Местные национально-культурные автономии.

10. Местные СМИ.

В7

Формирование и развитие современной модели местного самоуправления Российской Федерации осуществляется с учётом не только отечественного опыта, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. К этим источникам относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование муниципально-правовых отношений. Систему нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления в России, можно разделить на следующие уровни: федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней «расслаивается» на подуровни, образуемые актами различной юридической силы. Конституция РФ является основным источником любой отрасли права, и муниципального в том числе, поскольку выступает базой текущего законодательства и всей системы организации общества и государства. В действующей Конституции РФ 20 из 137 статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления.

Источники муниципального права—правовые акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы, направленные на урегулирование муниципальных отношений.

Систему нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления в России, можно разделить на уровни:

1. Федеральный;

2. Региональный;

3. Местный.

С учётом уровней правового регулирования выделяют следующие группы источников муниципального права:

1. Нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне;

а) Конституция РФ (глава 8—статьи 130—133)—главный источник муниципального права; здесь закреплены исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления (20 из 137 статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления);

б) международные договоры РФ;

в) федеральные конституционные законы;

г) федеральные законы (ФЗ от 6.10. 2003 г. № 131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления», устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления);

д) указы Президента РФ;

е) постановления и распоряжения Правительства РФ;

ж) акты министерств и ведомств федерального уровня;

з) постановления Конституционного Суда РФ.

2. Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации;

а) конституции республик;

б) уставы других субъектов Федерации;

в) законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме;

г) акты президентов республик, глав администраций субъектов Федерации.

3. Нормативно-правовые акты, принятые путём прямого волеизъявления населения муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;

а) уставы муниципальных образований;

б) общеобязательные правила по предмету ведения;

в) решения представительных органов местного самоуправления по порядку управления и распоряжению муниципальной собственностью;

г) другие нормативно-правовые акты муниципальных образований.

По предметам ведения местного самоуправления источники подразделяются на:

1. Акты, касающиеся управления муниципальной собственностью;

2. Акты, касающиеся управления местными финансами;

3. Акты, определяющие порядок принятия и изменения уставов.

По кругу субъектов их принявших источники делят на:

1. Акты, принимаемые населением и органами местного самоуправления;

2. Акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований.

Виды правовых актов муниципального образования:

1. Устав муниципального образования;

2. Регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления;

3. Решение как акт коллегиального (представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный характер;

4. Постановление—акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер;

5. Распоряжение—акт главы муниципального образования (главы администрации), издаваемый по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер;

6. Положение—правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждается решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования–главы администрации);

7. Приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного характера;

8. Заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления (имеют ненормативный характер и связаны с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним).

Международные правовые акты и международные договоры РФ—составная часть правовой системы РФ (Всеобщая декларация прав и свобод человека, Европейская хартия о местном самоуправлении).

Европейская хартия о местном самоуправлении.

Принята в Страсбурге 15.10.1985 г., действует в рамках Совета Европы. На территории РФ действует с 1998 г. Она играет огромную роль в сфере правового регулирования муниципально-правовых отношений.

В8

Система муниципального права – объединение муниципальных правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определённой последовательности от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.