2.10 Нормы международного права, нормативные договоры и иные источники земельного права.

Особое место в регулировании отношений по эксплуатации и охране земель отводится международным договорам и соглашениям. Часть 4 ст.15 Конституции РФ провозглашает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.

Включение в Конституцию Российской Федерации 1993г. нормы (ч.4 ст.15), в соответствии с которой общепризнанные принципы международного права, наряду с общепризнанными нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, признаны составной частью правовой системы Российской Федерации, способствует тому, что международное право в России усилило свое регулирующее воздействие не только на межгосударственные отношения, но и на отношения с участием граждан и организаций, на решения, принимаемые национальными судами в реализации международно-правовых норм на национальном уровне.

Международное право и внутригосударственное право, согласно дуалистической теории являются самостоятельными нормативными системами. Соответственно общепризнанный принцип международного права, как и иной обычай или международный договор, не является источником внутригосударственного права. Но, становясь, согласно отсылочным нормам, составной частью правовой системы государства, нормы международных договоров оказывают такое же регулирующее воздействие на внутригосударственные отношения, как и закон.

Включение в первое предложение ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, положения о том, что общепризнанные принципы международного права (наряду с общепризнанными нормами международного права и международными договорами Российской Федерации) включены в правовую систему России, вызвало в российской юридической литературе расхождение мнений относительно соотношения национального законодательства с указанными принципами, нормами и договорами.

Так, например, Г.М. Даниленко полагает, что "общепризнанные нормы международного права не обладают приоритетом по отношению к внутригосударственным правовым актам", не сопровождая это высказывание каким-либо обоснованием. Л.А. Окуньков, напротив, следуя букве и духу первого предложения ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, исходит из того, что "в случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными принципами и нормами международного права, применяются правила, установленные этими нормами и договором".

Более четко эту мысль выразил О.И. Тиунов, указывая, что "общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России имеют преимущество перед национальными законами в случае противоречия международных норм и законов государства", обосновывая свою позицию ссылкой на правила Венской конвенции о праве международных договоров 1969г., согласно которым "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора".

О.Н. Хлестов ограничивается общими соображениями о том, что благодаря ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации "Россия практически признала примат международного права над внутренним законодательством". По сути дела, здесь дана не совсем точная констатация, поскольку второе предложение ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации имеет в виду преимущественную силу лишь международного договора над законом.

Здесь возникает два вопроса. Первый: о соотношении Конституции Российской Федерации с общим международным правом. Согласно ч.2 ст. 15 Конституции Российской Федерации "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Как полагают авторы Комментария к Конституции Российской Федерации, указанное положение (ч.2 ст.15) лишь конкретизирует довод о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации. Поскольку это - конкретизация, то сам довод имеет более широкий смысл, из чего многие авторы делают вывод о том, что высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется не только на все внутригосударственные нормативные акты, включая законы, но и на нормы обычного и договорного международного права, ставшие частью правовой системы России.

Формально-юридически в случае возникновения коллизии между конституционными положениями и указанными общими нормами международного права, суд должен отдать приоритет в применении правилам, закрепленным в Конституции. На практике такое толкование, однако, не срабатывает. И чтобы обеспечить практике "бесконфликтную атмосферу сосуществования с общепризнанными принципами (и нормами) международного права", уже довольно давно возникла доктрина "дружественного отношения к международному праву", которая признана в судебной практике многих государств. Суть ее в том, что при толковании и сопоставлении норм международного и внутригосударственного права суд исходит из того, что законодатель не намерен был нарушать международно-правовую норму.

Второе. Согласно комментарию к Конституции Российской Федерации и наиболее распространенному толкованию, из смысла ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации следует, что все общепризнанные принципы и нормы международного права действуют на территории Российской Федерации "непосредственно" (имея, разумеется, в виду наличие отсылочной нормы в самой ч.4 ст.15 Конституции) и являются обязательными для всех государственных, муниципальных и судебных органов.

Показательно в этом плане Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995г., согласно которому "государство в своей деятельности должно руководствоваться не только нормами, предусматривающими права и свободы человека, но и общепризнанными принципами, такими как территориальной целостности, добросовестного исполнения международно-правовых обязательств".

С появлением ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации оживился интерес к тезису о прямом действии норм международного права во внутригосударственной сфере. Так, В.В. Терешкова, подчеркивая, что нельзя сводить анализ положений ч.4 ст.15 Конституции 1993г. к констатации приоритета общепризнанных принципов и норм по вопросам прав человека, выдвигает идею прямого действия норм международного права в сфере внутригосударственной деятельности и внутригосударственной юрисдикции. Увлечение данного автора, якобы, закрепленными в Конституции "гарантиями" такой возможности, с очевидностью отсутствующими, (в этом плане права Л.П. Ануфриева, утверждая, что "нигде конституционные нормы не упоминают о таком институте, как "прямое действие" общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации"), не снижает ценность следующей мысли В.В. Терешковой: "Под непосредственным применением норм международного права на территории государства понимается применение государством и его органами международно-правовых норм без провозглашения международных договоров источниками права и без трансформации этих норм".

В том, что касается договоров, подобное не может быть достигнуто практически, поскольку отсутствуют юридические формы, в которые облекается соответствующая воля государства, когда оно осуществляет в этом отношении свое веление.

В заключении приведем высказывание И.И. Лукашука и О.И. Лукашук, которые на основе анализа Федерального Закона РФ "О международных договорах" 1995г., пришли к следующему выводу: "сохраняет свое значение общий принцип - Конституция имеет высшую юридическую силу. Законы и иные правовые акты, включая те, что содержат международные нормы, не должны противоречить Конституции (см.: п.1 ст.15). Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, то необходимо предварительно внести в Конституцию соответствующие поправки (ст.22 Закона о международных договорах Российской Федерации)".

Можно согласиться с данными авторами в том, что Конституция установила не общий приоритет норм международного права, а приоритет применения, означающий, что соответствующий закон не прекращает свое действие, но в случае противоречия его в конкретном случае норме международного договора, применяется последняя, что не лишает закон юридической силы и он применяется в иных случаях.

Важная роль в регулировании земельных отношений отводится договорам и соглашениям, заключенным между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. К их числу, в частности, можно отнести Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ, подписанные 31 марта 1992г., определяющие предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области землепользования и охраны земель.

Поскольку в 1992г. две республики в составе РФ отказались подписать вышеназванные Федеративные договоры, с ними позднее были заключены специальные соглашения: Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994г., в котором содержаться положения о том, что органы Российской Федерации и государственной власти Республики Татарстан совместно осуществляют вопросы использования земли, недр, водных и других ресурсов; Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994г., в котором говориться, что в ведении Республики Башкортостан находится "решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами Республики Башкортостан, являющимися достоянием (собственностью) ее многонационального народа, в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными органами власти Российской Федерации".

Правовой обычай имеет большое практическое значение в регулировании использования земельных ресурсов в контексте традиционного природопользования.

Примером включенного в земельное право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположенного на нем строения не только пропорционально долям права собственности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования участком, оправдавшему себя обычаю. Нередко включаются сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей в договоры сервитутов, в распределение конкретных земельных долей при акционировании крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.

В7

Каково соотношение федерального земельного законодательства и земельного законодательного законодательства субъектов?

Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 К РФ земельное ЗАКво отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ. В ЗК в абз 1,2 п. 1 ст 2 есть такое же положение: Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Как ЗК РФ определяет полномочия субъектов в области земельных отношений?

Также п. 3 ст 2 – о полономочиях исполнит органов субъектов: На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Ч.1 и ч.2 ст.10 ЗК РФ относит к полномочиям субъектов РФ в области земельных отношений:

• резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ;

• разработку и реализацию региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ;

• иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления (см. текст в предыдущей редакции) ;

• управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ.