В1

В широком смысле управление - руководство чем-либо или кем-либо.

В узком смысле - это административная деятельность, т.е деятельность исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне, как Российская Федерация, так и её субъектов.

Управление - целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект упраления, в целях создания эффективно функционирующей системы на основе отношении.

Признаки государственного управления:

·Деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

·Деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и плавно;

·Деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

·Характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

·Осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

·обеспечивается посредством системы гарантии;

·нарушение управленческой деятельности влечёт за собой наступление негативных последствии (правоограничений)

Социальное управление - управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях (социумах): племени, роде, семье, различного рода объединения людей, наконец в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности

Признаки социального управления:

·Сознательный, волевой характер, т.е управление осуществляется через сознание и воздействует на волю людей;

·Интергирующее воздействие на общество;

·Властный характер механизма управления, власть обеспечивает единство воль и подчинение их управляющей воле;

·Историчность управления, его конкретный механизм зависит от этапа развития общества;

·Способы управления: а) командное, принудительное, б) стимуляционное, добровольное, в) программное (заложена программа);

·Цикличность управления означает стадии управленческой деятельности: а) сбор и обработка информации; б) принятие управленческого решения; в) реализация решения; г) контроль за исполнением решения, корректировка.

В2 – у чела с кубика взял, мб прокатит

Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:

1. Целей и задач государственного управления;

2. Соотношение функции управления с другими функциями государственной деятельности;

3. Взаимодействие органов государственного управления с другими органами государства – парламентом, правительством, судами;

4. Организации государственного управления и его системы;

5. Роли назначения человека в государственном управлении, т.е значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются:

1. Персонал управления (публичная служба);

2. Руководство и взаимодействие в управлении;

3. Бюджет;

4. Организация, планирование;

5. Информация и информационные технологии;

6. Законодательство.

Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы; персонал и организация управления; персона управления и руководство (стиль, методы работы и т.д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности, полезности и значимости. Административное право фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты, например: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ.

В настоящее время углубление и расширение предмета собственно теории государственного управления привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория государственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества, все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполнения еще на студенческой скамье. Это становится особенно актуальным в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.

Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведческая, и административно-правовая дисциплина, которая должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления.

Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного явления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.

В3

Понятие государственного управления, его место и роль в системе социального управления.

Социальное управление является публичным управлением, которое включает в себя:

а) государственное управление, то есть управление в сфере функционирования государственных органов;

б) негосударственное управление, которое, в свою очередь, делится на:

— местное самоуправление — осуществляется органами местного самоуправления;

— общественное управление — осуществляется в объединениях граждан;

— коммерческое управление — осуществляется в коммерческих организациях, которые ставят перед собой цель получение прибыли.

В теории административного права при характеристике государственного управления выделяют такие его признаки:

— проявляется посредством совместной деятельности людей, организует их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет;

— ставит перед собой цель упорядочение совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности с помощью влияния на их поведение (волю);

— выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом в процессе реализации функций социального управления;

— является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений;

— имеет особый аппарат реализации через организационно оформленные группы людей.

Поскольку государственное управление является видом социального управления, ему присущи названные выше признаки.

Так, в широком смысле государственное управление определяется как совокупность всех видов деятельности государства, то есть всех форм реализации государственной власти в целом. Такое понимание позволяет отделить государственные органы по управленческой деятельности от негосударственных.

В узком смысле государственное управление представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов — органов исполнительной власти. В данном случае государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на выполнение законов и иных нормативно-правовых актов путем разных форм властного влияния на объекты управления.

В4 Принципы государственного управления.

Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению.

 Общая теория управления разделяет принципы:

общие, к которым относят принципы системности, объектив­ности, саморегулирования, обратной связи, дополнительности, оптимальности, информационной достаточности, эволюционизма, вероятности, демократизма, гласности, состязательности, ведущего звена, стимулирования;

частные, среди которых выделены принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной) и принципы, используемые при анализе различных общественных явлений, организаций, ин­ститутов;

организационно-технологические, в число которых входят принципы единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управления, конкретности, распределения труда, принципы иерархии, единства распорядитель­ства, делегирования полномочий, диапазона управления.

В теории государственного управления выделяют несколько оснований систематизации принципов государственного управления.

Первая группа принципов - общесистемные  принципы государственного управления - сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций - они определяют содержание государственного управления.

Принцип объективности государственного управления - обуславливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общественных сил.

Принцип демократизма - воспроизводит народовластие в государственном управлении. Предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедеятельности людей всех элементов государственного управления.

Принцип правовой упорядоченности государственного управления - обуславливает необходимость законодательного определения основные аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления.

Принцип законности государственного управления - предполагает установление в государственном управлении режима повсеместного и полного исполнения правовых актов.

Принцип разделения власти в государственном управлении – не сводится к простому разделению деятельности в области государственного управления, а состоит в обеспечении и гарантированности принадлежности власти народу.

Принцип федерализма государственного управления - позволяет развивать и укреплять местное управление, вовлекать в управленческие процессы значительное число граждан.

Принцип публичности государственного управления – обеспечивает связь государственного управления с обществом, гражданами.

Вторая группа принципов связана с анализом и научной характеристикой тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые организуют группы онтологических элементов (цели, функции, структура, процесс). Структурные принципы подразделяются на: 1) структурно-целевые; 2) структурно-функциональные; 3) структурно-организационные; 4) структурно-процессуальные.

Третья группа принципов: специализированные принципы - они в большинстве своем прописаны юридически или же отражены в определенных политических документах и административных инструкциях:

принципы государственной службы,

принципы работы с управленческим персоналом,

принципы информационного обеспечения государственного    управления и т.д.

В5

Функция управления — это конкретное направление управ­ляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержа­ние и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, из­дание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управ­ляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представитель­ной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Од­ним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов го­сударственного управления, т. е. последние должны иметь нор­мативно определенную компетенцию, обеспечивающую качест­венное выполнение функций государственного управления.

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функ­ции предопределено стоящими перед государством и государст­венным управлением целями и спецификой объекта государст­венного управления и включает конкретное направление орга­низационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления — это все­общие, типичные, имеющие специальную направленность ви­ды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере госу­дарственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленче­ской) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы госу­дарственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвиде­ние изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в госу­дарственных органах на основе полученных данных, профес­сионального опыта и практики, достижений научно-теоретиче­ского анализа. Прогнозирование — это необходимый инстру­мент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процес­сов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эф­фективность деятельности государственных органов.

3. Планирование — это определение направлений, пропор­ций, темпов, количественных и качественных показателей раз­вития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функ­ций (экономических, социально-культурных, военных, оборон­ных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это раз­работка целей, задач и направлений развития и реформы госу­дарственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются про­граммы по развитию отношений в различных отраслях и сфе­рах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управле­ния и его структуры.

4. Организация — это формирование системы государствен­ного управления на основе установленных принципов и подхо­дов, определение структуры управляющей и управляемой сис­тем в государственном управлении. Организация в узком смыс­ле — это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Органи­зующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функциони­рования органов государственного управления.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управ­ленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанно­стей, обеспечение режима должной государственной деятельно­сти в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство — это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство — это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация — это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация — это формирова­ние «ансамбля» управленческой деятельности автономных ад­министративных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько са­мостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соеди­нения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного ко­ординационными полномочиями (в настоящее время коорди­национными органами являются преимущественно государст­венные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно­надзорные функции).

8. Контроль — это установление соответствия или несоответ­ствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования го­сударственных органов, а также конкретных действий субъек­тов управления; установление соотношения намечаемого и сде­ланного в системе государственного управления. Контроль — это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управ­ленческих действий и административных актов принципам за­конности и целесообразности. В определенных сферах государ­ственной деятельности органы государственной власти посто­янно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разум­ным, обоснованным, гласным, объективным, законным и опе­ративным. Одним из видов контроля является надзор¹, осуще­ствляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9. Регулирование — использование методов и способов управ­ления в процессе организации системы государственного управ­ления и ее функционирования. Регулирование — это установле­ние общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурент­ности, прав и свобод граждан.

10. Учет — это фиксация информации, выраженной в коли­чественной форме, о движении материальных ресурсов государ­ственного управления, о результатах реализации управленче­ских отношений, полномочий государственных органов, госу­дарственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выра­жении всех факторов, влияющих на организацию и функциони­рование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, до­кументов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические орга­низации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные право­вые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

В6

Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленче-ских отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие – как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.

Объектами государственного управления могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.).

Едиными очень крупными объектами государственного управления нередко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы и ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли и сферы государственного управления; комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области (например, область экономики включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплексы и комплекс обслуживающих отраслей).

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются предпочтения для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции.

Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом. Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного управления и каждый из них – те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

В7 – не нашел (анлак)

Управленческая деятельность в различных ветвях государственной власти и государственных органах.

Из анализа конституционных положений следует, что институт Президента занимает обособленное положение и не относится ни к одной из трех ветвей власти. Можно сказать, что он стоит выше их, осуществляет не только координацию их деятельности, но и контролирует

В силу своего особого положения и характера функций, Президент сочетает отдельные черты всех трех ветвей власти:

a) издает указы, которые могут быть направлены как на восполнение пробелов в законодательстве, так и для выполнения им конституционных задач, выступает с законодательной инициативой, подписывает принятые Государственной Думой законы и может вносить предложения об изменении и дополнении действующих законов, назначает референдум;

b) имеет полномочия исполнительной власти по руководству министерствами и ведомствами, подчиненными только ему, а также осуществляет отдельные функции, присущие исполнительной власти (например, может отменять постановления Правительства и принять решение о его отставке, решает вопрос о приеме в гражданство, вопросы обороны и безопасности, иностранные дела, имеет свою администрацию и т.п.);

c) Президент решает вопросы помилования в последней инстанции и тем самым может изменить приговор суда, что является только прерогативой вышестоящего звена судебной власти. Представляет Совету Федерации для назначения кандидатуры судей.

Федеральное Собрание, как законодательная власть имеет свои особенности по порядку формирования, процедуре работы, кругу полномочий.

Управление государством Парламент как законодательная ветвь власти в России, как и в других странах, осуществляет, прежде всего, путем принятия законов и иных правовых актов, а также участия в формировании государственных органов (назначение председателя Правительства, назначении судей Конституционного суда и др.) на разных уровнях и осуществления контрольных функций (счетная Палата – бюджет, соблюдение и исполнение законов.

Выполнять функции в системе государственного управления Федеральное Собрание может только в совокупности обеих палат. Законодательный акт принятый Государственной Думой считается принятым Федеральным Собранием только после его утверждения Советом Федерации и подписания Президентом.

Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения между ними компетенции и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России.

Единая система органов исполнительной власти действует только в пределах ведения Федерации и совместного ведения с субъектами Федерации. В этих рамках исполнительные органы субъектов находятся в подчинении Правительству и соответствующих министерств и ведомств. Федеральные органы в субъектах Федерации могут создавать свои территориальные органы.

В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня органов: руководящие органы (Президент, Правительство РФ) и органы государственной администрации (министерства и ведомства).

Сущность исполнительной власти, заключающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении

Судебная власть обладает только ей присущими свойствами и отличается от других ветвей власти способами осуществления своей деятельности. Она не устанавливает нормативных правил поведения в обществе как законодательная власть и не занимается исполнением законов как исполнительная ветвь.

Полномочия судебной власти носят исключительный характер, поскольку таких полномочий нет больше ни у одной ветви власти: от наложения штрафа, лишения родительских прав до отмены законодательного акта, лишения свободы и даже жизни.

В8

Государственное управление – подзаконная , исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов.

Таким образом, сущность государственного управления заключается в целенаправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект.

Исполнительная власть не отождествляется с государственным управлением, характеризующимся как вид государственно-властной деятельности. Вопрос об их соотношениях возникает в связи с тем, что государственное управление рассматривается как исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая системой органов исполнительной власти.

При рассмотрении соотношения исполнительной власти и государственного управления следует исходить из того, что категория исполнительная власть — политико-правовая, а государственное управление — организационно-правовая. Единственное, что их объединяет, — это исполнительская направленность.

Государственное управление по своему назначению представляет вид государственной деятельности, в рамках которого находит реализацию государственная власть.

В настоящее время государственное управление осуществляется в рамках единой системы государственной власти по принципу разделения власти, поэтому государственное управление, элементом которого являются исполнительная и распорядительная деятельность, не может противопоставляться исполнительной власти, поскольку с его помощью реализуются властные полномочия субъектов исполнительной власти. Соответственно, все субъекты исполнительной власти являются звеньями системы государственного управления.

Вариант 2

Говоря о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» необходимо сначала ознакомиться с этими понятиями и их проанализировать.

Так, термин «государственное управление» может определяться с двух различных позиций. Во-первых, государственное управление - деятельность государства в целом, осуществляемая государственными органами всех ветвей государственной власти и иными организациями, наделенными государственно-властными полномочиями. Это понятие в широком смысле. То есть можно сказать, что данный подход утверждает, что все государство, все его образования и органы управляют всеми общественными отношениями и процессами, реализуя свои распорядительные полномочия.

В узком смысле государственное управление означает вид административной деятельности, связанной с реализацией исполнительной власти государства, осуществляемой исполнительными органами государственной власти. Данный подход определяет государственное управление как обособленный вид деятельности, которая реализуется лишь органами исполнительной власти государства, отделяя при этом воздействие на общественные отношения со стороны иных ветвей государственной власти.

Понятие «исполнительная власть» можно определить как самостоятельную ветвь единой государственной власти, осуществляющую исполнительно-распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, государственно-властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством.

Рассматривая понятия «государственное управление» и «исполнительная власть», важно отметить, что существует в науке достаточно много точек зрения по поводу их соотношения.

Во-первых, понятия «государственное управление» и «исполнительная власть» соотносятся как организационно–правовая и политико-правовая категории, поэтому государственное управление воспринимается как реально существующая деятельность, а исполнительная власть как ее составляющий компонент, который реализуется на практике только в рамках государственного управления.

Во-вторых, понятие «государственное управление» является более широким, чем «исполнительная власть». Исполнительная власть производна от государственного управления. Она зависима от нее, так как степень организации государственного управления определяет эффективность действия исполнительной власти. Однако и исполнительная власть оказывает влияние на систему государственного управления, потому что органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают воздействие на различные процессы в обществе.

Также важно отметить, что в науке есть мнение о том, что понятия «государственное управление» и «исполнительная власть» равнозначные, так как замена одного из них другим была вызвана лишь изменением государственного режима и исторической эпохи. В советский период использовалось понятие «государственное управление», а принятая Конституция Российской Федерации 1993 года законодательно закрепила лишь понятие «исполнительная власть», однако это действие не изменило фактического содержания данной государственной деятельности.

Таким образом, соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» является необходимой составляющей при определении их сущности. Существует много точек зрения и различных подходов для определения этого соотношения, каждый из них раскрывает данные понятия с разных сторон и имеет право на существование. Кроме того, такой вопрос как соотношение данных понятий является в науке административного права спорным, что позволяет ученым искать новые решения для него.

В9

Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти есть регулирующая деятельность. Однако при анализе механизма государственного управления с учетом его межотраслевой и отраслевой структуры нередко звучат в качестве чуть ли не антиподов два основополагающих понятия - управление и регулирование.

Между тем общая теория управления, равно как и теория государственного управления, особо выделяют категорию функций управления. В их числе, как правило, обозначаются следующие: прогнозирование и планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование.

Соответственно одной из центральных проблем теории управления стала функциональная структура процесса управления. Он характеризуется в качестве совокупного осуществления функций управления - основных направлений или основных видов управленческой деятельности, составных частей процесса управления.

Следовательно, не управление является частью регулирования, а наоборот - регулирование есть часть управления, т.е. его функция. Значение ее, несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы.

В подобном понимании регулирование тождественно содержанию управления, что естественно, ибо часть не может не выражать основные признаки целого. Регулирование, действительно, является наиболее ярким выражением того комплекса действий, которые совершаются в процессе управленческой деятельности. Эти его качества определяются тем, что, по смыслу своего содержания, регулирование осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия).

А это означает, что регулирование «притягивает» к себе иные управленческие функции, занимает в их системе центральное место. Оно является наиболее общей функцией государственного управления, т.е. процесса практической реализации исполнительной власти. Соответственно в административно-правовом аспекте оно проявляется как нормативное регулирование, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности. Важнейшие аспекты государственного регулирования в сфере реализации исполнительной власти отнесены к компетенции органов законодательной власти.

Фактически же традиционными правовыми формами именно регулирования в его четком юридическом смысле являются все нормативно-правовые акты. Административно-правовое регулирование, суть которого отражает место административного права в правовой системе Республики Беларусь, юридически выражает государственное регулирование как ведущую функцию государственного управления. Тем самым обеспечивается поддержание управляемой системы в заданном режиме. При этом решаются различного рода вопросы общего либо индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемых отраслях или сферах. Именно в таком смысле звучат часто употребляемые в управленческой практике трафареты: «вопрос урегулирован», «урегулированы возникшие разногласия» и т.п. Собственно исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, обязательно предполагает оперативное регулирование текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы.

Следовательно, на основе анализа функциональной структуры управления невозможно противопоставлять государственное регулирование и государственное управление. Тем не менее, были предприняты попытки разграничить его с государственным управлением уже в чисто административно-правовом смысле.

Так, в содержание государственного регулирования стали включать управляющее воздействие на не подчиненные данному органу исполнительной власти объекты, в то время как управление квалифицируется в качестве воздействия на подчиненные (подведомственные) объекты.

Подобные выводы удобны для того, чтобы как-то объяснить роль механизма государственного управления в отношении максимума предприятий, учреждений и организаций, утративших или утрачивающих непосредственно государственный характер. Это предполагает, что деятельность негосударственных объектов регулируется, а государственных - управляется. Но так ли это?

Наличие либо отсутствие организационной подчиненности, положенное в основу данного варианта разграничения государственного управления и государственного регулирования, несомненно, заслуживает внимания. Однако при этом не учитывается, что в таком варианте должен, прежде всего, решаться вопрос, имеющий прямое отношение к системе органов исполнительной власти.

Анализ этой системы показывает, что фактически нет таких органов исполнительной власти, которые не осуществляли бы в определенном объеме регулирующие функции. Так, Правительство РБ осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, экономических процессах, валютное регулирование и т.п. Причем Правительство регулирует деятельность организационно подчиненных ему органов исполнительной власти.

Итак, рассмотрение проблемы соотношения государственного управления и государственного регулирования на современном этапе привело к следующим выводам:

• Правительство РБ - управляет, координирует, регулирует;

• Министерства - управляют, координируют, регулируют;

• Государственные комитеты при Совете министров - управляют, координируют, регулируют.

При осуществлении регулирующих и координирующих функций все названные органы в том или ином объеме используют надведомственные (юридически-властные) полномочия в отношении объектов независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности. Это - главное, что нельзя игнорировать при попытках конструирования специфики государственного регулирования.

Иногда при сопоставлении государственного управления и государственного регулирования апеллируют к методам соответствующей деятельности. Так, в частности, существует мнение, в соответствии с которым:

• управление есть прямое воздействие на подчиненные объекты;

• регулирование есть нормативное установление порядка деятельности и осуществление контроля за его соблюдением неподчиненными (негосударственными) объектами.

Однако, изложенное ранее опровергает столь безапелляционные обобщения. Фактически нормативное регулирование осуществляется и отраслевыми министерствами в целях упорядочивающего воздействия, прежде всего, на объекты данной отраслевой принадлежности, а также и вне этих пределов; ими осуществляется и внутриотраслевой (часто и внеотраслевой) контроль.

По вопросу о методах государственного регулирования нормативно-правовой материал содержит следующую информацию. Так, государственное регулирование внешнеторговой деятельности предполагает: таможенно-тарифное регулирование (установление пошлин); квотирование (количественные ограничения экспорта и импорта); лицензирование; сертификацию товаров; экспортный контроль.

Законодательство о естественных монополиях основной упор делает на ценовое регулирование, т.е. определение (установление) цен (тарифов) или их предельного уровня. При этом органы исполнительной власти дают обязательные предписания об устранении нарушений, о введении, изменении или прекращении регулирования, об отмене актов субъектов естественных монополий, нарушающих законодательство; налагают на них штрафы; привлекают к административной ответственности руководителей и должностных лиц за неисполнение предписаний, завышение цен и т.п.

Приведенные примеры свидетельствуют о следующем.

Во-первых, законодательство о государственном регулировании прямо указывает на то, что его методы отнесены к компетенции соответствующих органов исполнительной власти.

Во-вторых, все названные методы фактически являются конкретными проявлениями тех административно-правовых методов, которые используются исполнительными органами либо в прямом (административном), либо в косвенном (экономическом) вариантах воздействия на управляемую сферу деятельности.

В-третьих, методы регулирования, о которых шла речь, практически одноварианты с теми, которые используются и субъектами отраслевого управления. Иначе говоря, все названные Методы являются методами государственно-управленческой деятельности в целом.

В-четвертых, экономическое (например, ценовое) воздействие на производство либо на иной вид деятельности не может осуществляться вне юридических рамок, а потому, оно не является «инородным телом» для происходящих под прямым воздействием административного права процессов государственного управления, включая и государственное регулирование как его непременный элемент.

Следовательно, и в данном случае четкие границы, между государственным управлением и государственным регулированием не обнаруживаются. Основная причина подобной ситуации одна - отсутствие квалифицированного законодательства об организации исполнительной власти.

На основе изложенного очевидно, что каждый орган исполнительной власти осуществляет государственное управление, в механизме которого в большем или меньшем объеме представлены элементы государственного регулирования. В подобном смысле государственное управление шире по своему объему, чем государственное регулирование.

Таким образом, государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что фактически их характеризуют одни и те же признаки. Тем не менее, поскольку термин «регулирование» уже закреплен в обороте, его можно характеризовать в широком смысле как:

1. установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления (управленческой, хозяйственной, социально-культурной и т.п.);

2. обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами;

3. защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений;

4. использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов.

В узком смысле регулирование, сохраняя названные черты, чаще всего проявляется в качестве средства управляющего воздействия на организационно неподчиненные регулирующему исполнительному органу объекты, включая и иные исполнительные органы.

В подобном понимании государственное регулирование как непременный элемент государственно-управленческой деятельности находит свое непосредственное выражение, прежде всего, в нормотворческой компетенции органов исполнительной власти. Но, как показал проведенный анализ административно-правового статуса различных видов таких органов, в «чистом» виде государственное регулирование практически отсутствует. Иного и не может быть, ибо наряду с изданием нормативно-правовых актов, имеющих тот или иной масштаб своей юридической обязательности, эти органы осуществляют комплекс распорядительных действий (издание индивидуальных актов, совершение юридически значимых действий типа лицензирования, контроля и применения принудительных мер и т.п.).