ГФ-12-01 Правовые основы недропользования / Ганиева / особенности права собственности на недра в других странах

После распада Союза ССР и возникновения на месте союзных республик суверенных независимых государств в национальных правовых системах стран СНГ объем и характер конституционной регламентации отношений собственности на недра претерпели ряд изменений.          В современной правовой теории и конституционной практике институт собственности, как правило, рассматривается в качестве специфической системы конституционных норм и отношений. Учитывая, что отношения собственности являются наиболее важным элементом экономической системы государства, конституционно-правовые нормы, предусматривающие основания права собственности на недра, размещены в конституционном законодательстве стран Содружества преимущественно в разделах (главах), закрепляющих основы конституционного строя (как, например, в конституциях Республики Беларусь, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Туркменистана); в закрепляющих общие положения (гл. ІІ «Основы государства» Конституции Азербайджанской Республики, разд. І «Общие положения» Конституции Республики Казахстан, Конституции Украины) либо регулирующих экономику государства (разд. IV «Национальная экономика и публичные финансы» Конституции Республики Молдова, гл. XII «Экономические основы общества» Конституции Республики Узбекистан).       Анализ основных концептуальных подходов к пониманию права собственности в истории политической и конституционно-правовой мысли позволяет выделить два вектора развития конституционно-правовой концепции собственности: либерально-субъективистский и институциональный. Заметим, что разделение на два указанных направления носит весьма условный, обобщенный характер. Чаще всего на конституционном уровне наблюдается некий концептуальный симбиоз, отражающий элементы естественно-правовой и позитивистской доктрины. При этом существенное влияние на конституционную доктрину оказывает специфика исторического момента: экономические детерминанты, политическая конъюнктура, соотношение социально-политических сил в обществе.      Концепции либерально-субъективистской направленности ориентированы, прежде всего, на парадигму естественного права. В рамках этих подходов право собственности интерпретируется как изначально существующее и не зависящее от государственного санкционирования право человека на самого себя и результаты своей преобразовательной деятельности. Институциональный подход предполагает рассмотрение права собственности в контексте юридического позитивизма. Придерживаясь позитивистских позиций, мы рассматриваем право собственности как установленные государством и закрепленные в его законах экономические отношения собственности.      Зачастую в обыденной речи, а подчас и в конституционном законодательстве термин «собственность» имеет по крайней мере два значения. Общий, философский и точный смысл данного понятия – это форма присвоения благ, отношения между людьми по его поводу. Право собственности в этом смысле, как установили еще древнеримские юристы, – это право владеть, пользоваться и распоряжаться конкретным имуществом.  Другими словами, так определяется юридическое значение термина «собственность», обозначающего право субъекта на определенную вещь, а значит и его правомочия по владению, пользованию и распоряжению этой вещью.      Например, часть 3 ст. 6 Конституции Республики Казахстан гласит: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности».  Очевидно, что в данном случае государство является собственником всех недр и со-держащихся в них полезных ресурсов. Оно вправе, в частности, получать от них доход даже в том случае, если право их горной разработки уступит другим лицам.  Однако в ином аспекте представляется, что свобода распоряжения недрами такой конструкцией конституционной нормы ограничена: государство не может уступить право собственности на них.      Для обозначения совокупности экономических отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и соответствующим субъектом экономической деятельности, понятие «собственность» применяется в так называемом экономическом его значении, воплощаясь в слове «имущество». В этом значении указанный термин используется в конституционных актах ряда государств-участников СНГ. Например, часть 5 ст. 13 Конституции Республики Беларусь устанавливает: «Недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства».  Согласно ст. 13 Конституции Республики Таджикистан: «Земля, ее недра, вода, воздушное пространство, животный и растительный мир и другие природные ресурсы являются исключительной собственностью государства, и государство гарантирует эффективное их использование в интересах народа».        Весьма своеобразно (с точки зрения юридической техники) устанавливается исключительность права собственности государства на недра в Туркменистане. Статья 9 Конституции Туркменистана  декларирует: «Туркменистан утверждает право частной собственности на средства производства, землю, иные материальные и интеллектуальные ценности. Они могут принадлежать также объединениям граждан и государству. Законом устанавливаются объекты, являющиеся исключительной собственностью государства».  Приведенные нормы указывают, что недра являются имуществом, собственником которого может быть исключительно государство.         В конституциях Азербайджана и Кыргызстана право собственности на недра закрепляется за государством как собственником с конкретным указанием его наименования. Так, ст. 14 Конституции Азербайджанской Республики гласит: «Без ущерба для прав и интересов каких-либо физических и юридических лиц природные ресурсы принадлежат Азербайджанской Республике».  В соответствии с частью 5 ст. 4 Конституции Кыргызской Республики, «Земля, ее недра, воз-душное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы являются собственностью Кыргызской Республики, используются как основа жизни и деятельности народа и будущих поколений Кыргызстана и находятся под особой охраной государства ради устойчивого развития страны».        Пункт 4 ст. 127 Конституции Республики Молдова  устанавливает: «Все богатства недр, воздушное пространство, воды и леса, используемые в общественных интересах, природные ресурсы экономической зоны и континентального шельфа, пути сообщения, а также другие богатства, определенные законом, являются объектами исключительно публичной собственности».      Заметим, что в сущности такой подход аналогичен рассмотренным выше, поскольку, как отмечают В.А. Рыжов и Б.А. Страшун, «по своему характеру публичная собственность отличается своей неделимостью и обычно изъята из гражданского оборота».  Указанные авторы считают, что субъектом права публичной собственности может быть государство, субъект федерации, само-управляющаяся местная территориальная общность (регион, город, община и т.п.), а в ряде случаев – общественное формирование. Данный вывод находит свое отражение в положениях части 3 ст. 127 Конституции Республики Молдова, согласно которым публичная собственность при-надлежит государству или административно-территориальным единицам.      Следует подчеркнуть, что публичный или частный характер собственности определяется, прежде всего, режимом объекта собственности – недр и георесурсов, а не тем, кто является их собственником – корпорация публичного права или частное лицо. В частности, этот вывод согласуется с положениями, закрепленными в ст. 9 Конституции Российской Федерации: «1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. 2. Земля и другие при-родные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».  Закрепляемый частью первой рассматриваемой статьи принцип использования и охраны земли и других природных ресурсов, в т.ч. недр как основы жизнедеятельности в Российской Федерации определяет отношение к ним общества и государства как составной части природы.       Несомненно, недра как часть всей совокупности природных условий существования людей активно используются в определенных целях в процессе общественного производства. Поэтому ценность формулировки, подчеркивающей отношение к природным ресурсам как к основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, состоит в том, что при введении платности за пользование недрами население, проживающее на этих территориях, получает право на часть этой платы.  Кроме этого, данный конституционный принцип требует рационального использования и охраны земли, недр и других природных ресурсов как среды обитания народов, проживающих на территории Российской Федерации. Вся деятельность, связанная с использованием и охраной недр, должна основываться на учете их значения для жизни и деятельности человека и общества. Следовательно, использование недр в целях обеспечения устойчивого развития и жизнедеятельности народов, проживающих на территории государства, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной окружающей среды и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений.    Указанный конституционный принцип является базисным для регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения недрами как предмет совместного ведения (пункт «в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Бесспорно, характер внутригосударственных отношений и федеративная форма государственного устройства оказывают существенное влияние на развитие института права государственной собственности в Российской Федерации.  Представляется, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в сфере недропользования имеет определяющее, если не сказать решающее, значение для нормальной жизнедеятельности государства, поскольку это во многом предопределяет его экономическую стабильность или нестабильность.  «Здесь всякая неясность, – подчеркивает Е.Ф. Гладун, – служит потенциальным источником напряженности и конфликтов в федеративных отношениях».        Учитывая степень влияния рационального использования ресурсов недр на экономический рост федеративного государства, представляется необходимым, чтобы правовое регулирование отношений недропользования осуществлялось на том уровне, который обеспечит его наибольшую эффективность и соблюдение конституционных принципов, гарантий и стандартов.       В конституционно-правовом регулировании отношений собственности на недра среди государств-участников СНГ специфические отличия имеет Основной Закон Украины. Статья 13 Конституции Украины закрепляет положение: «Земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности Украинского народа. От имени Украинского народа права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных настоящей Конституцией».       Концепция права собственности народа на природные ресурсы возникла до приобретения независимости Украиной  и получила свое дальнейшее развитие в Основном Законе государства. Природные ресурсы образуют единую экологическую систему, поэтому их нахождение в собственности Украинского народа способствует обеспечению природного равновесия и экологической безопасности как на территории Украины, так и в пределах ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны. В соответствии с предписаниями международно-правовых договоров, суверенные права Украины на природные ресурсы ее континентального шельфа являются исключительными. Это значит, что даже если Украина и не разрабатывает эти ресурсы и не производит геологическое изучение шельфа, никакое другое государство не может осуществлять такие действия, не имея на это соответствующего согласия Украины.      Юридическая форма принадлежности недр Украинскому народу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в Украине, закрепленная ст. 13 Основного Закона государства, предусматривает четкое разграничение понятий «субъекты права собственности» и «субъекты осуществления права собственности». Народ не может повседневно осуществлять правомочия собственника, т.е. реально владеть, пользоваться и распоряжаться недрами всей страны или от-дельного ее региона.        В силу этого обстоятельства рассматриваемое конституционное положение, относящее Украинский народ к субъектам права собственности на недра, имеет больше социально-политический, нежели политико-правовой характер. Вместе с тем признание народа субъектом права исключительной собственности на недра не образует самостоятельной формы собственности на этот объект. По своей экономической природе собственность на недра фактически является государственной. Народ и государство не могут противопоставляться как субъекты права собственности. Любое государство фактически выступает организационно-правовой формой каждого суверенного народа.  Украинский народ осуществляет право собственности на недра через соответствующие органы государственной власти, компетенцию которых определяет Конституция Украины.      Содержание права собственности Украинского народа на недра рассматривается нами как закрепленная в Конституции Украины естественно-правовая возможность народа исключительно владеть, пользоваться и распоряжаться недрами как пространством в пределах границ суверенно-го государства, преследуя цель обеспечения государственных, общественных и частных интересов в использовании полезных свойств недр, являющихся национальным богатством. В этом плане представляют значительный научный интерес выводы В.В. Носика, исследовавшего право Украинского народа на землю, об абсолютном характере права народа, невозможности его ограничения решениями органов государственной власти и местного самоуправления; о публично-правовом характере содержания правомочия народа по владению, пользованию и распоряжению его богатством, поскольку это право должно быть направлено на обеспечение национальной безопасности, народного и государственного суверенитета Украины.        Названные признаки в равной мере свойственны праву Украинского народа на недра, хотя, учитывая специфические особенности последних, – с некоторой оговоркой. Еще в 1909 году профессор Киевского университета им. Святого Владимира В.А. Удинцев, рассматривая вопрос установления общенародной собственности в отношении недр, писал: «Чем будет обладать нация и какое обладание будет защищать, если мы не знаем содержимого недрами земли вообще и в каждом данном случае, до тех пор, пока не разведаем этих недр и пока не добудем из них содержащиеся там полезные ископаемые».      Кроме того, Конституция Украины не определяет границы осуществления права владения, пользования и распоряжения природными объектами ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления. Следовательно, важнейшие природные объекты права на-родной собственности, каковыми являются земля и ее недра, водные и лесные ресурсы, по-прежнему фактически остаются в беспредельном владении, пользовании и распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления без достаточного правового титула.      Заслуживает поддержки вывод И.И. Каракаша о том, что отнесение природных ресурсов к объектам права народной собственности в конституционном акте национального законодательства, закрепляющем основополагающие общественные отношения, является, по меньшей мере, некорректным. Оно заключается не только в сложности причисления природных ресурсов к объектам права собственности, относящегося к вещному праву, но и в фактической невозможности осуществления народом своих правомочий как субъектом права собственности природных объектов.  Таким образом, народная собственность на природные ресурсы носит формально-фиктивный характер. В этой связи более предпочтительным представляется юридическое закрепление в национальном законодательстве не права собственности народа на природные ресурсы, а права народного достояния на природные объекты. Народное достояние – это то, что досталось от прошлых поколений ныне живущим и подлежит передаче грядущим поколениям. Такое понимание достояния народа в большей степени соответствует природе принадлежности и использования объектов естественного происхождения.      Говоря о понятиях, применяемых при закреплении права на недра, следует упомянуть еще и о таком как «богатство», которое также встречается в конституциях государств-участников СНГ. Вероятно, оно служит синонимом понятий «собственность», «имущество», однако зачастую не имеет гражданско-правового содержания и означает, что данное имущество в силу своей особой ценности состоит под юрисдикцией государства или самоуправленческой публичной власти независимо от того, в чьей собственности находится. Поэтому для собственника могут быть установлены определенные ограничения. Такой подход использован в ст. 65 Конституции Республики Узбекистан : «Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир и другие природные ресурсы являются общенациональным богатством, подлежат рациональному использованию и охраняются государством».      Вполне обоснованно можно сделать вывод, что использование в конституционных нормах категорий «собственность народа», «народное достояние», «общенациональное богатство» позволяет добиться исключения возможности установления чьих-либо прав собственности на недра и тем самым ввести ограничения для их гражданского оборота.      Анализируя многообразные формы собственности на недра, закрепленные в конституциях стран СНГ, важно подчеркнуть, что городская (муниципальная) и общинная (коммунальная), равно как и региональная (областная и т.п.) собственность, будучи публичной или частной, все же не является государственной. Это собственность соответствующих территориальных коллективов и их объединений (иногда, как отмечалось, их органов самоуправления), и управляют ею не местные государственные органы, а органы местного самоуправления.  Так обстоит дело, по крайней мере, во многих странах СНГ.     Таким образом, сравнительно-правовой анализ текстов конституций государств-участников СНГ показывает, что, несмотря на многогранность и различие способов юридической техники, практически во всех (за исключением Республики Армения) странах на конституционном уровне урегулированы отношения собственности на недра (полезные ископаемые, другие ресурсы недр) и отношения пользования ими.     Вместе с тем в регулировании отношений собственности на недра есть существенные и принципиальные различия. В конституциях большинства стран СНГ (кроме Молдовы, России и Туркменистана) не реализован принцип экономического плюрализма и не установлена множественность форм собственности на недра. В них закрепляются следующие основополагающие моменты: недра находятся в собственности государства (ч. 3 ст. 6 Конституции Республики Казах-стан); являются исключительной государственной собственностью (ч. 5 ст. 13 Конституции Республики Беларусь, ст. 13 Конституции Республики Таджикистан, ст. 9 Конституции Туркмениста-на); объектом права собственности народа (ст. 13 Конституции Украины); общенациональным богатством (ст. 65 Конституции Республики Узбекистан). В Республике Молдова недра отнесены к исключительной публичной собственности, принадлежащей государству и административно-территориальным единицам (ч. 3 ст. 127 Конституции Республики Молдова). В Российской Федерации установлена частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности на недра (ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации). Следовательно, содержание закрепленных в конституциях стран Содружества оснований абсолютного права собственности на недра носит публично-правовой характер.       Указанный подход выступает, во-первых, системообразующим фактором для формирования горного права. Во-вторых, является одним из базисных принципов конституционного законодательства и государственного строительства в сфере изучения, использования и охраны недр. Наконец, является условием, предопределяющим режим правового регулирования отношений недропользования, способствующим удовлетворению потребностей личности, общества и государства (минерально-сырьевых, пространственно-базисных, экономических, энергетических, социальных, культурных, духовных и проч.), эффективному использованию недр и их охране, обеспечению национальной безопасности, народного и государственного суверенитета каждой из стран СНГ.      Резюмируя сказанное, следует отметить, что в современных условиях, когда пользование недрами стало главным источником прироста национального богатства, залогом устойчивого развития и процветания общества, усиливается необходимость упорядочения в этой сфере именно конституционно-правовых отношений, включая конституционные гарантии прав личности и общества, пределы компетенции и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления.