3. Время системных вызовов.

а) Обстановка в мире.

В последнее десятилетие резко ускорились процессы глобализации. Либерализация движения капиталов, быстрое развитие информационных технологий и повсеместное распространение принципов рыночного хозяйства принципиально усилили взаимную зависимость различных стран и регионов мира. Национальные хозяйства стран ЦВЕ, России, постсоветских государств, других стран с формирующимися рынками влились в мировую экономику. Это сделало ее более динамичной, но менее стабильной. Бурное экономическое развитие Китая, Индии и других новых индустриальных стран

осложнило позиции ЕС на внешних рынках.

В первом десятилетии ХХ! в. стало ясно, что прекращение холодной войны не гарантирует миру стабильности и безопасности. Очаги напряженности и вооруженные конфликты возникали на Ближнем и Среднем Востоке, в Африке, на Балканах и постсоветском пространстве. С новой силой проявили себя международный терроризм, трансграничная преступность и нелегальная миграция. К середине десятилетия явно обозначился переход к полицентризму, или многосторонности, как его именуют в ЕС. Начавшийся в 2008 г. мировой экономический кризис усилил эту тенденцию и, вероятно, сделал ее необратимой.

Внешние шоки спровоцировали серию системных кризисов европейской интеграции. Кризис зоны евро вскрыл блок экономических проблем, коренящихся в недостаточной конкурентоспособности экономик стран ЕС в системе мирового хозяйства. Миграционный кризис, в полную силу развернувшийся в 2015 г., до предела обострил все конфликты, связанные с мультинациональной и мультиконфессиональной природой европейского общества. Массовый наплыв мигрантов способствовал росту евроскептицизма и правого радикализма. Попытка Евросоюза строить внешнеполитическую стратегию в мире глобальной нестабильности на основе мягкой силы не выдержала испытания реальностью. ЕС оказался не готов эффективно реагировать на фундаментальные вызовы безопасности на своей периферии. Одновременно перед ЕС встал ряд серьезных внутренних проблем, важнейшая из которых — разрыв в уровнях экономического развития и структуре экономик отдельных государств-членов. Реагирование на перечисленные вызовы требует длительной

и напряженной работы.

б) Основные договоры.

В 2002 г. в ЕС впервые был созван Конвент — собрание в целях создания конституции. В его работе приняли участие более 200 человек, представлявших все государства-члены, Европарламент, Комиссию и страны-кандидаты. Возглавил Конвент выдающийся европейский политик и бывший президент Франции Валери Жискар д’Эстен.

Перед Конвентом была поставлена задача подготовить, подписать и ввести в действие Договор о конституции (иначе — Конституция ЕС), который заменил бы собой все предыдущие договоры ЕС. Эта акция должна была поставить точку в многолетних попытках реформировать институциональную систему ЕС и повысить ее эффективность. Текст конституции был согласован и подписан в 2004 г.

Хотя в документе ни разу не использовалось понятие «федерация», его принятие фактически было бы шагом в этом направлении. Однако этого не произошло. Процесс ратификации остановился в середине 2005 г., когда референдумы во Франции и Нидерландах дали отрицательный результат. Как следствие, в Евросоюзе разразился тяжелый политический кризис.

Лишь два года спустя, летом 2007 г., саммит ЕС в Брюсселе принял решение подготовить более скромный по своим задачам договор вместо провалившегося. В отличие от конституции он должен был не заменить действующие договоры, а только внести в них изменения и дополнения.

Такой договор был подписан в декабре 2007 г. в столице Португалии. Он получил название Лиссабонский договор и вступил в силу в декабре 2009 г. по окончании длительного процесса ратификации. В данный договор не вошли все имевшиеся в конституции формулировки, которые можно было трактовать как продвижение к федеративному устройству Союза. В новом тексте нет слов об общем гимне и флаге,

европейских законах и министре иностранных дел ЕС.

В соответствии с Лиссабонским договором Европейское сообщество прекращает свое существование. Европейский союз становится единственной интеграционной структурой, получает статус юридического лица и международную правосубъектность. К Европейскому союзу переходят все полномочия Европейского сообщества. Упраздняется созданная Маастрихтским договором структура трех «опор». Переименованы два основополагающих договора ЕС, отныне они именуются: Договор о Европейском союзе (ДЕС) и Договор о функционировании Европейского союза (ДФЕС).

Лиссабонский договор превращает институциональную структуру ЕС в сбалансированную систему наднациональных и межправительственных элементов. Он фиксирует достигнутый уровень интеграции и одновременно минимизирует риск дальнейшего ограничения национального суверенитета государств-членов. Из достижений договора следует отметить обширную реформу ОВПБ/ОПБО, которая позволяет укрепить внешнеполитические позиции ЕС и усилить его роль в мире. Значительно расширен круг вопросов, по которым решения принимаются квалифицированным большинством. Договор наделил новыми полномочиями Европейский парламент и Европейский совет. В сферу деятельности ЕС вошли энергетика, туризм и защита граждан от чрезвычайных ситуаций.

В) Внутренняя политика.

В 2000 г. ЕС принял Лиссабонскую стратегию с целью создать в 10-летний срок самую динамичную и конкурентоспособную экономику в мире. Программа забуксовала с самого начала, и, предупреждая ее провал, в декабре 2005 г. Европейский совет утвердил новую, менее амбициозную версию — стратегию «Европа 2020». Но и она практически не имеет шансов на успех.

ЕС продолжает совершенствовать Единый внутренний рынок. Принятый в 2012 г. Второй акт о едином рынке содержит программу действий по четырем направлениям: развитие транспортной инфраструктуры, стимулирование трансграничной мобильности граждан и бизнеса, развитие социально ориентированного бизнеса и защита потребителей.

Зона евро расширилась с 11 стран в 1999 г. до 19 стран в 2016 г. За это время механизмы ЭВС значительно окрепли и стали более совершенными. Евро прочно удерживает позиции второй по значению мировой валюты. Однако мировой экономический кризис 2009 г. и последовавший за ним кризис зоны евро выявил несколько серьезных изъянов в конструкции ЭВС. Еврозона по-прежнему не является оптимальной валютной зоной, а ее финансовые рынки интегрированы далеко не полностью. В 2009 г. ЕЦБ своими решительными действиями предотвратили коллапс банковской системы, а впоследствии значительно расширил спектр применяемых инструментов единой денежно-кредитной политики. Он также взял на себя функции пруденциального надзора.

В общей экономической политике ЕС вместо малоэффективной системы межправительственного сотрудничества развиваются механизмы наднационального управления. Создаются фискальный, экономический и финансовый союзы с едиными сводами норм и широкими полномочиями руководящих органов ЕС. Вместе с тем возможность Евросоюза влиять на проведение государствами-членами структурных реформ и стимулировать занятость остается незначительной.

Растущая зависимость от импорта энергоресурсов заставила ЕС вплотную заняться энергетической безопасностью. Евросоюз стал играть значительную роль не только в сфере объединения и либерализации национальных энергетических рынков, но и в области возобновляемой энергетики, энергоэффективности, декарбонизации экономики и борьбы с потеплением климата. Современные долгосрочные цели в этих сферах закреплены в принятых в 2014—2015 гг. двух программных документах — «Стратегии 2030» и плане создания «Энергетического союза».

В рамках пространства свободы, безопасности и правосудия последовательно развивалось сотрудничество правоохранительных органов стран ЕС. Шенгенская зона в 2016 г. охватывала 22 страны Евросоюза, а также находящиеся за его пределами Исландию, Норвегию, Лихтенштейн и Швейцарию. Созданное в 2005 г. агентство Фронтекс координирует действия государств-членов по охране внешних границ. Были

расширены и полномочия Европола и Евроюста, с 2004 г. Действует европейский ордер на арест, значительно упростивший процедуру выдачи преступников.

Миграционный кризис и явное нарастание террористической угрозы стали серьезной проверкой на прочность европейской солидарности. В ответ на эти события институты ЕС во взаимодействии с национальными властями приняли экстренные меры для восстановления контроля над иммиграцией, создания временных лагерей и последующей депортации лиц, не имеющих права на политическое убежище.

Однако на практике эти меры не всегда работают. Массовый приток мигрантов усилил политическую нестабильность в некоторых странах ЕС, повысил популярность крайне правых сил и националистов.

После провала Конституции Европейский союз уже не смог восстановить прежнюю интеграционную динамику. Череда системных кризисов, разразившихся под влиянием внешних и внутренних обстоятельств, заметно ослабила чувство европейской солидарности, усилила евроскептические настроения как в элитах, так и в широких слоях населения.

Результатом этого стали две на первый взгляд разнонаправленные, но диалектически взаимосвязанные тенденции. Растет гетерогенность Европейского союза — разрыв между государствами-членами по базовым показателям социально-экономического и политического развития. После экономических потрясений 2009—2010 гг. стало ясно,

что наличие Единого внутреннего рынка вовсе не обеспечивает конвергенцию уровней жизни, институтов и структуры рыночной экономики между западной, восточной и южной частями ЕС. Страны ЕС по-прежнему отличаются друг от друга по эффективности государственного управления, по степени устойчивости и инклюзивности их политических систем. Отсюда вытекает объективная разнонаправленность и подчас противоречивость долгосрочных интересов государств- членов. Отдельные страны все настойчивее отстаивают национальные интересы (что еще недавно считалось политически неприемлемым) и требуют от Брюсселя уступок, подрывающих общие интересы Союза. Это принципиально осложняет процесс углубления интеграции, а иногда даже расшатывает уже реализованные проекты.

С другой стороны, от ряда государств-членов ЕС растет запрос на дальнейшую централизацию экономического управления в ЕС и даже на усиление политической составляющей в деятельности ЕС. Наиболее очевидные примеры такой централизации: реформа экономической политики в попытке преодолеть кризис еврозоны и создание «Энергетического союза» в ответ на угрозы энергобезопасности. Ожидаемый выход Великобритании из Евросоюза (в результате референдума 2016 г.) может усилить этот тренд, поскольку из ЕС уходит наиболее влиятельное государство-евроскептик.

Характерно, что многие проекты углубления интеграции реализуются не в формате всего Евросоюза, а отдельных групп стран ЕС, способных и готовых идти вперед. Те, кому такая динамика не под силу, остаются позади, а разрыв между авангардом и арьергардом увеличивается. В итоге модель гибкой интеграции, которая ранее применялась лишь избирательно, охватывает все больше сфер деятельности ЕС и, похоже, приобретает универсальный характер. Политико-институциональная система ЕС все больше трансформируется в систему «ядра и периферии».

Произошедшие с середины 2000-х гг. события показали, что амбициозная программа одновременного расширения и углубления интеграции не состоялась. Лидеры Евросоюза переоценили динамические возможности интеграции, ее способность сглаживать противоречия между отдельными странами, сближать разрыв между бедными и богатыми. На волне интеграционного подъема 1990-х гг. они отступили от

принципа постепенности. Кроме того, при выработке стратегических решений лидеры ЕС в основном руководствовались политическими соображениями, недооценивая экономические факторы.

Несмотря на все попытки, Европейский союз не нашел ответа на главный вопрос: как совместить глобализацию с либеральной демократической традицией, сохранив незыблемыми основы европейской цивилизации и модель европейского социального государства.

Г) Внешняя политика.

С начала ХХ! в. можно говорить о переходе Евросоюза от связей с третьими странами и отдельных внешнеполитических действий к общей внешней политике. Внешнее измерение теперь имеют почти все отраслевые направления политики ЕС, например научно-техническая, транспортная, экологическая, конкурентная.

Сформирована развитая система планирования и управления Общей внешней политикой и политикой безопасности (ОВПБ), основу которой составляет учрежденная Лиссабонским договором Европейская внешнеполитическая служба. Евросоюз проводит активную внешнюю политику, присутствует во многих регионах мира, участвует в решении важнейших проблем международной политики и является

одним из главных центров силы современного мира.

ОВПБ имеет межправительственный характер. Недостаточная эффективность и скоординированность действий ЕС — системная проблема ОВПБ. Она обусловлена необходимостью постоянного поиска консенсуса всех 28 стран при наличии существенных различий в интересах государств-членов. Попытки коммунитаризовать эту сферу встречают сопротивление многих членов ЕС.

Внешняя политика Европейского союза имеет ценностную основу, опирается на мягкую силу и обладает сильной экономической составляющей. В основе мягкой силы ЕС — политическая система плюралистической демократии и экономика, обеспечивающая высокий уровень жизни и социальной защиты. Достижения интеграции (Единый рынок, Шенген, единая валюта) усиливают привлекательность Евросоюза в глазах стран-партнеров, зарубежных граждан и бизнеса.

Европейский союз активно продвигает свои интересы и ценности в мире (уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, равенство, верховенство закона и права человека). При этом его внешняя политика часто основывается на ошибочном понимании универсальности европейского опыта и его применимости в любых условиях. Дефицит «жесткой» силы уменьшает возможности Евросоюза эффективно

трансформировать свой привлекательный образ в мягкую силу. Кризисные явления первой половины 2010-х годов (экономическая стагнация, кризис зоны евро, провал стратегии мультикультурализма, рост национализма и популизма, эрозия евросолидарности) существенно ослабили привлекательность и мягкую силу Евросоюза за его пределами.

Евросоюз широко вовлечен в решение глобальных проблем. Он направляет значительные средства на помощь беднейшим странам в рамках «Целей тысячелетия» ООН и возглавляет действия мирового сообщества в борьбе с изменением климата. ЕС последовательно выступает за сохранение действующего международного режима нераспространения ядерного оружия и, в частности, активно участвует в урегулировании ядерной проблемы КНДР и Ирана.

В рамках Общей политики безопасности и обороны (ОПБО) Евросоюз создал автономный оперативный потенциал и добился заметных успехов в сфере кризисного регулирования. Была принята и реализована концепция боевых групп. Проведено большое число операций по урегулированию кризисов в разных регионах мира. Для операций ЕС характерно комплексное использование военного и гражданского потенциала. С конца 2004 г. действует Европейское оборонное агентство, призванное усилить военное сотрудничество между государствами-членами, а также стимулировать военные НИОКР, разработку и поставку новой военной техники.

Помимо сложностей с координацией внешней политики всех государств-членов, эффективность ОВПБ/ОПБО Евросоюза страдает от нехватки «жесткой» силы и концептуальных недостатков внешней политики, в частности, от уверенности в универсальности собственного опыта, неприятия иных центров влияния в Европе и подчинения практической политики соображениям идеологического характера.

Особенно сильно это проявилось в соседних с ЕС регионах. Средиземноморская политика ЕС и программа «Восточного партнерства» фактически потерпели крах. Евросоюзу не удалось реализовать главную заявленную цель — транслировать свои политические институты и нормы в сравнительно бедные страны с иной общественной традицией. Помимо этого, действия ЕС в середине 2010-х годов способствовали

дестабилизации его ближайшей периферии (регионы Средиземноморья и Восточной Европы). Европейскому союзу предстоит переосмыслить свое место в многосторонних экономических и политических отношениях в Европе и Евразии.

Д) Состав ЕС.

В настоящее время Евросоюз объединяет 28 стран. Начатое в 1990-е годы движение ЕС на восток завершилось 1 января 2007 г., когда членами Союза стали Болгария и Румыния. Теперь вектор расширения направлен на юго-восток. В 2013 г. в состав ЕС вступила Хорватия. Официальными кандидатами на вступление в ЕС являются Турция, Македония, Черногория, Исландия', Сербия и Албания. Босния и Герцеговина и Косово имеют статус потенциальных кандидатов.

Новое расширение обещает быть гораздо менее масштабным (в смысле прироста численности населения и емкости внутреннего рынка ЕС), но куда более проблематичным политически. ЕС собирается принять страны Западных Балкан со слабой экономикой и незрелыми политическими системами, а главное — с застарелыми межэтническими проблемами и территориальными спорами.

Членство Турции в ЕС остается делом неопределенного будущего. Эта страна слишком велика и экономически отстала для того, чтобы вписаться в Единый внутренний рынок и интегрироваться в механизмы принятия и реализации общих решений. Препятствием также являются религиозные и культурно-политические особенности Турции.

Впервые за всю свою историю Евросоюз может лишиться одного из своих членов. В июне 2016 г. население Великобритании высказалось за выход из ЕС. Процесс выхода займет не менее двух лет. Для Евросоюза это — не просто потеря государства-члена с населением более 65 млн человек, вторым по величине (после Германии) размером ВВП и огромными внешнеполитическими ресурсами. Выход Великобритании демонстрирует несостоятельность идеологии поступательного развития интеграции и делает неизбежной масштабную реформу политико-институционального устройства ЕС.

В целом нынешний период более сложный, чем предыдущий. Динамика развития Евросоюза определяется необходимостью реагировать на серию внутренних и внешних кризисов (экономический, миграционный, эрозия солидарности, рост правого радикализма и т.п.). Внутренние задачи связаны с полноценной интеграцией новых членов в ЕС, а также адаптацией механизмов ЕС к его расширенному составу и возросшему уровню разнородности государств-членов. Внешнеполитическая задача — это выстраивание новой глобальной роли Евросоюза в условиях жесткой конкуренции, увеличения значимости военно-политических факторов, роста нестабильности и перехода к многополярному мировому порядку. Это может потребовать существенной трансформации интеграционной модели, скорее всего, в сторону формирования в Европе «ядра и периферии» на основе принципов гибкой интеграции.