430 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
В отличие от общих правил, касающихся участия лиц в судебном заседании, если в заседание не явились надлежаще извещенные заявитель, представитель органа, принявшего спорный акт, иные заинтересованные лица и судом не признана их явка обязательной, то данное обстоятельство не препятствует рассмотрению дела (ч. 2 ст. 252 ГПК).
Такие дела подлежат рассмотрению с обязательным участием прокурора (ч. 3 ст. 45 ГПК).
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого нормативного акта по трем составляющим: на соответствие законодательным требованиям, предъявляемым к форме такого акта, порядку его принятия и (или) введения в действие; устанавливает полномочия органа или лица, принявших акт; а также проверяет собственно содержание оспариваемого акта на соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Если суд придет к выводу, что оспариваемый акт принят органом (должностным лицом) с нарушением полномочий на издание таких актов, он вправе принять решение о признании оспариваемого акта недействующим без исследования иных обстоятельств по делу, в том числе без проверки содержания оспариваемого акта. Ибо такая проверка лишена всякого смысла. Независимо от проверки содержания акта установленное судом нарушение в части компетенции не может исключать вывод суда о его незаконности.
По этим делам суд, как правило, не устанавливает фактических обстоятельств дела, т. е. совокупности юридических фактов, необходимых для применения нормы материального права, ибо не разрешает спора о субъективных правах и обязанностях.
Правоприменительная деятельность суда сводится к исследованию свойств нормативного правового акта, полномочий органа, издавшего акт, выяснению соответствия его нормативному акту большей юридической силы, т. е. к правовой оценке акта. Такая проверка осуществляется судом посредством применения норм материального права.
Решение суда. Решение по делу об оспаривании нормативного акта принимается судом по общим правилам гл. 16 ГПК.
Резолютивная часть решения суда о признании нормативного акта противоречащим закону должна содержать вывод об
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
431 |
удовлетворении либо отказе в удовлетворении рассмотренного заявления.
Установив, что оспариваемый нормативный акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в его части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Решение суда о признании нормативного акта или его части недействующим вступает в законную силу по общим правилам (ст. 209 ГПК РФ). Вступившее в законную силу решение влечет утрату силы этого нормативного акта или его части, а также других нормативных актов, основанных на признанном недействующим нормативном акте или воспроизводящем его содержание.
Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании,
вкотором был официально опубликован нормативный акт. Решение суда направляется в официальное издание государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов в зависимости от того, чей нормативный акт оспорен, и подлежит немедленному опубликованию.
Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение доводится до сведения населения
вдругом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. При отсутствии периодического издания, вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, разрешается судом.
Решение суда о признании нормативного акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
Законная сила судебного решения по такому делу не имеет субъективных пределов. Она распространяется на неопределенный круг лиц и не ограничена действием в отношении только лиц, участвовавших в деле. Это означает, что если законность нормативного акта или его части проверялась по заявлениям одних лиц и тем же основаниям и вынесено решение суда, то другие лица не могут обращаться в суд с аналогичным требованием (см. п. 10 § 1 настоящей главы учебника). Иная ситуация, когда защита может осуществляться предъявлением нового требования в отношении того же нормативного акта. Полагаем, что возможность оспорить
432 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
нормативный акт имеется, если ранее проверенный судом и по результатам чего было вынесено решение об отказе в признании его незаконным, заявляется требование на предмет противоречия нормативному акту, принятому после вступления решения в законную силу по делу1.
Любое решение суда о признании незаконным полностью или в части нормативного акта может быть обжаловано в установленном порядке, включая апелляционный.
§ 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
1. Особенности рассмотрения указанных дел урегулированы
вгл. 25 ГПК2.
Всоответствии с гл. 25 ГПК, принятой во исполнение ст. 46 Конституции РФ, в силу которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1 постановления Пленума ВС РФ № 2 от 10.02.2009), граждане и организации вправе оспорить
всуде решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц:
—— были нарушены их права и свободы; —— созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод;
—— на них незаконно возложена какая-либо обязанность; —— они незаконно привлечены к ответственности.
Под решениями и действиями (в кратком виде) понимаются акты указанных выше органов и лиц, содержащие властное волеизъявление, порождающее юридические последствия для конкретных граждан и организаций, а под бездействием — неисполнение ими своих обязанностей.
Под органами государственной власти (федерального и регио нального уровней) понимаются органы, образованные в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской
1 Дополнительно см.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / отв. ред. М. С. Шакарян. М.: ТК Велби; Проспект, 2007 (комментарий к гл. 23, 24 — автор А. Т. Боннер).
2 Подробные разъяснения вопросов, возникших в этом производстве, даны Пленумом ВС РФ в постановлении от 10.02.2009 № 2.
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
433 |
Федерации», указами Президента РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, а под органами местного самоуправления — созданные в соответствии с уставом муниципального образования.
К должностным лицам относятся лица, замещающие государственные должности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и др. Статус государственных и муниципальных служащих определяется на основании ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О муниципальной службе Российской Федерации»1.
В постановлении Пленума ВС РФ № 2 от 10.02.2009 дано очень важное и одновременно очень спорное разъяснение о том, что по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий, в частности: аккредитованных для выполнения работ по сертификации; уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (абз. 2 и 3 п. 5).
Пленум ВС РФ, давая такое разъяснение, безусловно расширительно истолковал положения гл. 25 ГПК.
Во-первых, разъяснение не соответствует наименованию гл. 25, а также содержанию входящих в нее статей: в них указывается об оспаривании актов органов государственной власти и органов местного самоуправления и ничего не упоминается о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях.
Во-вторых, в соответствии со ст. 245 ГПК (последний абзац) распространять правила производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, на иные — кроме перечисленных в ней — категории дел допустимо только федеральным законом.
Вместе с этим в данном разъяснении много здравого смысла, основанного на разумном понимании характера указанных в нем дел, порядок рассмотрения которых также требует специального регулирования, что следует учесть законодателю.
1 Более подробно о содержании указанных понятий разъяснено в п. 2–4 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2.
434 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
2. Дела об оспаривании решений, действий, бездействия указанных выше органов и лиц рассматриваются в порядке гл. 25 ГПК с учетом правил:
——разграничения предметной компетенции (подведомственности дел) между судами общей юрисдикции и арбитражными судами (разграничение компетенции с КС РФ имеет значение только для производства об оспаривании нормативных правовых актов — ч. 3 ст. 251 ГПК);
——разграничения видов судопроизводства, определенных ч. 2 ст. 118 Конституции РФ;
——разграничения видов гражданского судопроизводства. Исходя из этого, в порядке главы 25 ГПК не рассматриваются:
——дела, отнесенные федеральными конституционными законами или федеральными законами к ведению арбитражных судов;
——дела, связанные с применением норм уголовного и уго- ловно-процессуального права, а также Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (они рассматриваются
впорядке уголовного судопроизводства);
——дела, рассматриваемые в порядке, установленном КоАП РФ (об административных правонарушениях);
——дела, которые рассматриваются хотя и в порядке гражданского судопроизводства, но по иным правилам (гл. 26, 36, 37)1.
Таким образом, указанные дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются в порядке гл. 25 ГПК, если они не отнесены к ведению арбитражных судов либо в соответствии с ГПК, УПК, КоАП, другими федеральными законами не должны рассматриваться судами общей юрисдикции в иных процедурах.
3. В ч. 2 и 3 ст. 254 ГПК определена подсудность дел данной категории: родовая, территориальная и специализированная (подсудность дел военным судам)2.
Относительно родовой подсудности дел данной категории ч. 2 ст. 254 ГПК отсылает к общим правилам определения подсудности, содержащимся в ст. 24–27 Кодекса.
1 Более подробно см. п. 6–8 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2.
2 Разъяснения вопросов, связанных с подсудностью, даны в п. 11 постановления Пленума ВС РФ № 2 от 10.02.2009, а относящихся к подсудности дел военным судам и их рассмотрению — также в постановлении Пленума ВС РФ от 29.05.2014 № 8.
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
435 |
Эти дела рассматриваются: районными судами; верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области
иавтономных округов; ВС РФ (о подсудности дел военным судам будет указано далее). Мировые судьи такие дела не рассматривают.
Для ВС РФ подсудность дел данной категории определяется в зависимости от:
а) уровня оспариваемого акта (ему подсудны дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ — п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК); б) характера и значимости дел (дела, связанные с прекращением или приостановлением полномочий судей, а также с доступом к должности судьи — сдачей квалификационных
экзаменов — п. 3, 31 ч. 1 ст. 27 ГПК).
Подсудность дел данной категории верховным судам республик, краевым, областным и другим соответствующим им судам определяется в зависимости от их характера.
Этим судам подсудны те дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных
имуниципальных служащих, которые связаны с государственной тайной (п. 1 ч. 1 ст. 26 ГПК); естественно, за исключением дел, подсудных ВС РФ и военным судам.
Военным судам подсудны дела по заявлениям военнослужащих, оспаривающих решения, действия (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части (ч. 3 ст. 254 ГПК). Им подсудны1 также дела об оспаривании указанных актов по заявлениям:
——граждан, проходящих военные сборы;
——граждан, уволенных с военной службы (прошедших военные сборы), например дела о восстановлении на военной службе, о взыскании невыданного денежного довольствия и т. п.
Все остальные дела данной категории подсудны районным судам (ст. 24 ГПК).
Правила территориальной подсудности имеют две особенности.
Первая. Для граждан, в их интересах установлено, что они могут подать заявление в суд не только по месту нахождения ор-
1 См.: п. 3 постановления Пленума ВС РФ от 14.02.2000 № 9.
436 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
гана государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которого оспаривается, как это установлено для организаций, но и в суд по месту своего жительства (абз. 1 ч. 2 ст. 254 ГПК). Естественно, это правило не может действовать, если дело подсудно ВС РФ.
Вторая. Отказ в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен в сведениях, составляющих государственную тайну, оспаривается в верховном суде республики, краевом, областном или другом соответствующем ему суде по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения (абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК). Это означает, что по таким делам гражданин права на альтернативную подсудность не имеет.
4. Заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих должно отвечать требованиям, предусмотренным ст. 247 и 131 ГПК. В нем, в частности, должно быть указано, какие решения, действия (бездействие), по мнению заявителя, являются незаконными и какие конкретно права и свободы (соответственно положениям ст. 255 ГПК) нарушены.
Если из заявления усматривается, что оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства либо оспариваемое решение, действие (бездействие) явно не затрагивает права и свободы заявителя (не имеет к нему никакого отношения), судья отказывает в принятии заявления1.
5. В соответствии со ст. 256 ГПК гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.
В этой статье ничего не указано о сроках обращения в суд организаций.
Исходя из того, что эти субъекты в данных делах имеют единый статус заявителя, т. е. занимают одинаковое процессуальное положение, и для организаций, по сравнению с гражданами, не требуется каких-либо дополнительных гарантий защиты их прав, указанный срок должен распространяться и на них.
1 Подробные разъяснения вопросов, связанных с подачей заявления и возможным отказом в его принятии, даны в п. 5 и 17 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2.
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
437 |
Согласно ч. 2 ст. 256 ГПК пропуск срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии заявления; причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут явиться основанием для отказа в удовлетворении заявления.
Это означает, что если имеются основания для восстановления срока (он пропущен по уважительным причинам), суд рассматривает дело по существу, если срок пропущен без уважительных причин, суд может отказать в удовлетворении заявления только по этому основанию, без выяснения других обстоятельств дела.
Необходимо иметь в виду, что с учетом публичной значимости данных дел суд должен выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителем в суд независимо от того, ссылаются ли на это обстоятельство заинтересованные лица, т. е. по своей инициативе.
Кроме того, следует учитывать, что некоторыми федеральными законами установлены другие сроки оспаривания отдельных решений, действий (бездействия), например Законом об органах судейского сообщества.
6. Для дел данной категории имеет особенности и состав участвующих в них лиц, именуемых в общем виде заявителями
изаинтересованными лицами (п. 12, 13 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2).
Так, заявителями могут быть:
——«рядовые» граждане (не являющиеся должностными ли-
цами);
——должностные лица;
——коммерческие и некоммерческие организации;
——сами органы государственной власти и органы местного самоуправления. Последние (наряду с должностными лицами) могут быть заявителями по данным делам, когда они оспаривают обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) других органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных
имуниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий.
Заявителями могут быть также граждане и организации, обращающиеся в суд — в случаях, предусмотренных федеральными законами, — в защиту прав и свобод других лиц либо неопределенного круга лиц.
438 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
Заявителями могут быть иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации. Право на судебную защиту им гарантировано ст. 46 Конституции РФ в равной степени
сгражданами и организациями РФ.
Впорядке, предусмотренном ч. 1 ст. 45 ГПК, в суд вправе обратиться прокурор с заявлением в защиту прав отдельных граждан, когда они по уважительным причинам сами этого сделать не в состоянии, а также в защиту прав неопределенного круга лиц, РФ, ее субъектов, муниципальных образований.
7. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих рассматриваются ВС РФ в течение двух месяцев, остальными судами — в течение десяти дней с участием гражданина (представителя организации — заявителя), руководителя или представителя органа, должностного лица, служащего.
Вопросы, связанные с подготовкой такого дела к судебному разбирательству, рассмотрением и вынесением решения, подробно разъяснены ВС РФ в названном постановлении Пленума (п. 18–32).
Вчастности, при рассмотрении дела суд должен выяснить:
——имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия;
——соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом (лицом) в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т. п.);
——соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующего данные правоотношения.
Основанием для удовлетворения заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из приведенных оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий или уклонении от их совершения.
Если суд, рассмотрев дело, признает заявление обоснованным, он принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
439 |
служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина (организации) или препятствие к осуществлению прав и свобод (ч. 1 ст. 258 ГПК).
Решение направляется для исполнения руководителю соответствующего органа или лицу, решение, действие (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган (лицу) в течение трех дней со дня вступления в законную силу.
Решение исполняется по правилам, содержащимся в ч. 2 ст. 206 ГПК.
Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину (организации) в течение месяца со дня его получения.
Если суд установит, что оспариваемое решение, действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина (организации) не нарушены, он отказывает в удовлетворении заявления.
§ 4. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
1. Особенности рассмотрения указанных дел урегулированы в гл. 26 ГПК, а также в других федеральных законах, из которых наибольшее значение имеет Закон об основных гарантиях избирательных прав (в нем имеется глава Х «Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах»).
Подробные разъяснения вопросов, возникающих в этом производстве, даны Пленумом ВС РФ в постановлении от 31.03.2011 № 5. В этом постановлении дан обширный перечень законодательных актов, в том числе и названный ФЗ, которыми судам следует руководствоваться при рассмотрении и разрешении дел данной категории (п. 1).
Кроме них, необходимо учитывать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ (они в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеют бо`льшую юридическую силу, чем федеральные законы), а также разъясне-