420 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
сути равнозначно «по тому же требованию», и безотносительно к основаниям, по которым принято такое решение.
Представляется, что предпочтение следует отдавать положениям ст. 248 ГПК.
Это объясняется тем, что, как было указано выше, суд, рассматривая и разрешая дела, возникающие из публичных правоотношений, обязан проверить законность оспариваемых решений, действий (бездействия) по всем возможным основаниям (не будучи связан «основаниями и доводами заявленных требований — ч. 3 ст. 246 ГПК). Следовательно, указание новых оснований (а их при желании можно придумать сколько угодно) не должно давать возможности кому-либо, в том числе и лицам, не участвовавшим в деле, на возбуждение нового производства об оспаривании того же акта.
Права указанных лиц защищаются тем, что они могут обжаловать данное решение в вышестоящих судах (ч. 3 ст. 320, ч. 1 ст. 376, ч. 1 ст. 391.1 ГПК), ссылаясь при этом и на новые основания своих требований.
§ 2. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части
1. К производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, законодателем относится прежде всего категория дел об оспаривании нормативных правовых актов1 (ст. 245 гл. 24 ГПК). В действующем ГПК впервые отдельная глава посвящена данной категории дел (гл. 24). Оспаривание нормативных правовых актов допустимо не только в гражданском, но и в арбитражном процессе (п. 11 ч. 1 ст. 29, гл. 23 АПК)2.
Для гражданского судопроизводства (гражданского и арбитражного процесса) это сравнительно новая категория гражданских дел. В отечественной судебной практике появление таких дел
1 ГПК дает основание для использования двойного наименования данной категории дел. Наряду с обозначением как дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части такие дела именуются делами об оспаривании нормативных правовых актов.
2 В связи с внесенными изменениями в АПК такого рода дела подсудны лишь Суду по интеллектуальным правам. См.: Федеральный закон от 28.06.2014 № 186 ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 30.06.2014.
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
421 |
предопределено законодательным расширением конституционного права на судебную защиту1. Ранее оспаривание нормативных правовых актов осуществлялось исключительно в порядке конституционного судопроизводства.
Место и роль нормативного правового акта в правовой системе как источника права придают рассматриваемым делам ярко выраженную специфику как материально-правового, так и процессуального свойства. Для нормативного акта характерно: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений2. В отличие от нормативного правового акта, ненормативный правовой акт публичного характера (например, решение налогового органа, решение администрации муниципального образования в отношении конкретных лиц) может быть оспорен в ином судебном порядке (гл. 25 ГПК). Такой ненормативный акт, иначе именуемый как индивидуальный акт, относится к актам, которые принимаются субъектами, наделенными публичными (властными) полномочиями; содержат властные предписания в отношении конкретного адресата; влекут определенные правовые последствия (возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений) и рассчитаны, как правило, на однократное применение (см. § 3 настоящей главы учебника).
Таким образом, наличие нормативного правового акта как самостоятельного объекта судебного оспаривания предопределяет материально-правовую особенность таких дел, их публичный характер. В свою очередь, судопроизводство по этим делам для достижения общих задач (ст. 2 ГПК) имеет определенную специальную направленность и его регулирование отличается набором специальных процессуальных правил, что характеризует процессуально-правовую специфику судопроизводства. В от-
1 Подробнее о законодательных предпосылках появления такой категории дел и процессуальных вопросах ее рассмотрения по ранее действовавшему ГПК 1964 г., в частности, см.: Уксусова Е. Е. Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции // РЮ. 1998. № 8.
2 См.: п. 9 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48.
422 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
личие от других гражданских дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, здесь особый объект судебного
оспаривания и проверки — нормативный правовой акт (в целом либо часть, отдельные нормы такого акта)1. А деятельность суда связана с проверкой результата правотворчества. В качестве юридически заинтересованного лица в процессе участвует субъект, принявший оспариваемый акт. Однако в отличие от искового производства между таким субъектом и заявителем, оспаривающим нормативный акт, отсутствует спорное материальное правоотношение, урегулированное нормами материального права, и в этом случае судом не рассматривается спор об их правах и обязанностях. Предметом рассмотрения в делах об оспаривании нормативных актов
является спор о законности оспариваемого нормативного акта,
возникший между заявителем и нормотворческим субъектом. Заявитель при оспаривании нормативного акта в судебном порядке, реализуя право на судебную защиту посредством предусмотренного законом способа, требует признания нормативного акта (или его части) недействительным (недействующим, незаконным) (ст. 13 ГК). При этом законность оспариваемого акта может подвергаться им сомнению в силу тех или иных оснований. Например, в связи с изданием его неуполномоченным органом либо его противоречием по содержанию иному, имеющему большую юридическую силу, нормативному акту.
Судопроизводство по делам об оспаривании нормативных актов, с одной стороны, нацелено на защиту публичного интереса, который заключается в обеспечении исключения противоречащего закону нормативного акта из правового пространства. В конечном счете такой интерес государства направлен на поддержание законности и конституционного правопорядка и охраняется допустимостью признания судом оспариваемого нормативного акта недействующим полностью или в части, в ситуации, когда оспоренный в суде противоречащий закону нормативный акт не сохранял бы юридической силы. С другой стороны, по таким делам обеспечивается защита интереса не только конкретного лица, обращающегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта, полагающего, что данным актом затрагиваются его права и законные интересы, но и иных неперсонифицированных лиц. В данном случае защищаются интересы
1 По тексту употребляется также термин «нормативный акт».
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
423 |
неопределенного круга лиц, количества адресатов, на которых, как и на заявителя, в равной мере распространяется действие оспариваемого нормативного акта. Защита приобретает общий характер, защищается интерес данной общности лиц, который заключается в обеспечении правового благополучия, общего состояния сбалансированности и определенности правового регулирования отношений с их участием. Здесь нет фактического нарушения оспариваемым нормативным актом прав конкретного заявителя1, правовая регламентация которых лишь содержится
воспариваемом им нормативном акте, поэтому такое нарушение не может являться необходимым условием для его оспаривания и проверки в порядке гл. 24 ГПК.
Стоящие перед судом задачи при рассмотрении таких дел данной категории сказываются на действии ряда принципов процесса. В первую очередь, отметим действие принципа состязательности. Здесь иная степень активности суда в доказательственной деятельности. Суд должен занимать активную позицию в выявлении и оценке всех оснований, по которым оспариваемый акт (его положения) может быть признан незаконным (противоречащим законодательству). Суд не связан правовым основанием требования заявителя и может проверить соответствие акта и иным нормативным актам большей юридической силы. Однако это не освобождает суд от исследования и оценки как доводов заявителя, так и противоположной стороны, принявшей оспариваемый акт.
Особенностями отличается действие принципа диспозитивности. При оспаривании заявителем нормативного правового акта не в целом, а в части суд вправе осуществлять проверку неоспоренных его положений, если приходит к выводу об очевидной и неразрывной взаимосвязи таких положений с оспоренными. Отказ заявителя от своего требования не влечет за собой, как
вобычном деле, прекращение производства по делу. Вопреки отказу суд сохраняет обязанность рассмотреть дело и вынести решение (ч. 2 ст. 252 ГПК). Признание требования субъектом, принявшим оспариваемый акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК). Специфика действия принципов диспозитивности и состязательности является наглядным отражением отмеченного выше характера защищаемых судом интересов, где при взаимодействии
1 Определение ВС РФ от 11.05.2011 № 5-Г11-73.
424 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
их с принципом законности сохраняется доминирующее проявление последнего.
2. Деятельность суда по проверке законности нормативных актов в гражданском судопроизводстве в литературе рассматривается как осуществление им судебного контроля. Выделяются две формы судебного контроля: прямой и косвенный, иначе именуемый как нормоконтроль1.
По рассматриваемым делам об оспаривании нормативных актов в ходе проверки законности такого акта признается, что судом осуществляется прямой контроль безотносительно к спору о защите субъективных прав конкретного субъекта, к спорному правоотношению. Предметом судебной проверки является исключительно оспариваемый заявителем нормативный акт (часть его). В отношении оспариваемого нормативного акта принимается судебное решение, которое оказывает воздействие на дальнейшую судьбу данного акта, который может быть признан недействующим. Используемый способ оспаривания нормативного акта в судебном порядке именуется также — непосредственный контроль. Он осуществляется по правилам гл. 24 ГПК и 23 АПК.
Иной выделяемый в литературе вид судебного контроля — косвенный. Он осуществляется судом при рассмотрении и разрешении конкретных гражданских дел, когда суд при принятии решения должен преодолевать юридические коллизии в отношении применяемых нормативных актов. Речь идет о случаях, когда суд при рассмотрении и разрешении конкретного спора по существу применяет нормы нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, если выясняется противоречие ему иного нормативного акта (ст. 11 ГПК, ст. 13 АПК). Например, в такой ситуации коллизия между нормативными актами, обладающими разной юридической силой, в частности актом муниципального и регионального уровня, преодолевается применением судом регионального акта, который явится правовым основанием при вынесении судом решения по результатам рассмотрения кон-
1 Термин «нормоконтроль» введен в научный оборот судебной практикой. Его использовал КС РФ применительно к проверке судами общей юрисдикции и арбитражными судами законности нормативных актов посредством гражданского судопроизводства в постановлении от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации».
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
425 |
кретного спора по существу в случае удовлетворения иска или об отказе в иске.
ВС РФ согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии
скоторой Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ, ориентирует суды общей юрисдикции на то, что при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, с точки зрения соответствия их Конституции и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия1.
Принцип законности обязывает суд в рамках правоприменительной деятельности, рассматривая конкретное дело, осуществлять оценку законности подлежащего применению нормативного акта, на основании которого дело разрешается по существу независимо от доводов заинтересованных лиц о незаконности нормативного акта. Такая оценка отлична от осуществляемой судом в порядке гл. 24 ГПК. Она не влечет при удовлетворении требования заявителя о признании нормативного акта недействующим правовых последствий как исключение оспариваемого нормативного акта в качестве источника правового регулирования.
Врамках косвенного контроля оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (например, нормативные указы Президента РФ, постановления палат ФС РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты органов местного самоуправления и т. д.). В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ подлежащий применению по конкретному делу закон, суд любой инстанции и на любой стадии процесса вправе обратиться в КС РФ с запросом о его конституционности (ст. 101 Закона о Конституционном Суде РФ).
3. Дела об оспаривании нормативных актов в соответствии
сч. 1 ст. 246 ГПК рассматриваются по правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 и 24 ГПК. В отношении таких дел применимы специальные правила как общего характера, которые установлены для всех публичных дел (гл. 23
1 Об особенностях косвенного судебного контроля см.: п. 2 постановления Пленума ВС РФ от 31.10.1995 № 8.
426 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
ГПК), так и применимого только к ним, т. е. частного характера (гл. 24 ГПК).
К подведомственности ВС РФ и судов общей юрисдикции отнесены дела об оспаривании нормативных актов, проверка которых не относится к исключительной компетенции КС РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ч. 3 ст. 251 ГПК) и к компетенции арбитражного суда (ст. 29 АПК).
Предметом проверки в судах общей юрисдикции может выступать нормативный акт ниже уровня федерального закона (например, Указ Президента РФ, постановление Правительства РФ), затрагивающий охраняемые им права, свободы и законные интересы заинтересованного лица — заявителя, на предмет соответствия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в том числе федеральному конституционному и федеральному закону.
Исключительно КС РФ наделен правомочием по проверке конституционности ряда нормативных актов федерального
ирегионального уровней, осуществляемой в особом порядке конституционного судопроизводства (ст. 125 Конституции РФ).
Решение вопроса о разграничении компетенции между КС РФ
иВС РФ, судами общей юрисдикции в рассматриваемой области сопряжено также с правовыми позициями КС РФ по данному вопросу. Согласно им только в порядке конституционного судопроизводства могут быть оспорены конституции и уставы субъектов РФ1, нормативный правовой акт Правительства РФ, принятый во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом2.
Арбитражные суды ранее рассматривали немалый объем дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права
1 Постановление КС РФ от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан».
2 Постановление КС РФ от 27.01.2004 № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации».
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
427 |
изаконные интересы заявителя в сфере предпринимательской
ииной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение относилось к компетенции арбитражного суда, когда он был прямо назван (ст. 245 ГПК РФ). Поэтому подлежали учету положения закона, устанавливавшие изъятия из рассматриваемой сферы судов общей юрисдикции. Ими разграничивалась судебная компетенция по делам об оспаривании нормативных актов, связанных с позитивным материальным правом и с определенной сферой отраслевого законодательного регулирования, что требовало учета для правильного определения компетентного суда, в котором мог быть оспорен тот или иной нормативный акт1. Ныне п. 1 ч. 4 ст. 34 АПК предусматривает лишь оспаривание нормативных актов в Суде по интеллектуальным правам с учетом его специальной юрисдикции.
Подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов разграничивается только между федеральными судами общей юрисдикции.
Родовая подсудность дел определяется уровнем обжалуемого нормативного правового акта.
Дела об оспаривании нормативных актов, не отнесенные к подсудности ВС РФ и судов областного и равного им уровня, рассматриваются районными судами.
Оспаривание законности нормативных правовых актов федерального уровня, за исключением федерального конституционного и федерального закона, в том числе принятых федеральными органами исполнительной власти, внебюджетными государственными фондами, государственными корпорациями, подлежат рассмотрению в ВС РФ (п. 1 ч. 4 ст. 2 Закона о Верховном Суде РФ, п. 1 ч. 3 ст. 9 Закона о военных судах)2.
Оспаривание нормативных правовых актов регионального уровня, принятых органами государственной власти и должностными лицами, осуществляется в областном и равном ему суде (ст. 26 ГПК).
1 См.: постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 с учетом ФЗ от 4 июня 2014 г. № 143 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 04.06.2014.
2 См.: § 2 гл. 2 настоящего учебника.
428 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
Врайонных судах могут оспариваться нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Территориальная подсудность определяется местом нахождения органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).
Правом на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону обладает круг субъектов, определенных законом (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК).
Среди таких субъектов — гражданин или организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном законом порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами (ч. 1 ст. 251 ГПК).
С заявлением в суд о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части вправе обратиться прокурор, исключительно в пределах своей компетенции. Например, прокурор района не вправе оспорить в гражданском процессе нормативный акт, принятый законодательным органом субъекта РФ.
Вслучаях, предусмотренных законом (ч. 1 ст. 46 ГПК), по делам этой категории в суд могут обращаться субъекты, действующие в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Например, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) (ст. 45 Закона о защите прав потребителей).
Правом на обращение с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или
вчасти в суд обладает также Президент РФ, Правительство РФ,
законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее
должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования. Однако инициировать такого рода дела они вправе только в тех случаях, если считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. ВС РФ разъясняет, что под нарушением компетенции следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действую-
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
429 |
щим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд1. В этой связи названные субъекты в заявлении должны указать, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.
В то же время органы местного самоуправления и главы муниципальных образований в силу ст. 133 Конституции РФ вправе обращаться в суды с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным актом или его частью других прав местного самоуправления.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно отвечать всем требованиям ст. 131 и 132 ГПК, кроме того, в нем должен быть отражен ряд дополнительных сведений о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт; о наименовании и дате принятия нормативного акта, указание на то, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. К заявлению должна быть приобщена копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.
Практика свидетельствует, что значительно чаще нормативные акты оспариваются не в целом, а лишь отдельные их части. В частности, такие его элементы как то: статьи, пункты и т. д.
Подача заявления в суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта.
Рассмотрение заявления об оспаривании нормативного правового акта производится судом по общим правилам, предусмотренным гл. 15 ГПК.
Одной из особенностей для дел об оспаривании нормативных правовых актов является сокращенный срок рассмотрения дела судом в течение месяца, в ВС РФ — 3 месяцев, включая подготовку дела к судебному разбирательству (ч. 2 ст. 252 ГПК). В указанный срок должно быть принято решение по делу.
1 Пункт 5 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48.