410 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
его препятствующим движению дела, поскольку заинтересованные лица могут обратиться в суд в исковом порядке.
Вступивший в силу судебный приказ может быть отменен в кассационном порядке (ч. 2 ст. 377 ГПК).
Контрольные вопросы
1. Какие характеристики приказного производства и судебного приказа раскрывают их сущность?
2. Какие этапы приказного производства можно выделить? 3. Какие требования предъявляются к форме и содержанию
заявления о вынесении судебного приказа?
4. По каким основаниям мировой судья отказывает в принятии заявления о вынесении судебного приказа, а по каким возвращает заявление?
5. По каким требованиям выдается судебный приказ? 6. Каково содержание судебного приказа?
7. В каком порядке должник извещается о вынесении судебного приказа?
8. Каковы основания и порядок отмены судебного приказа? 9. В каком порядке происходит выдача взыскателю судебного
приказа и его исполнение?
Список нормативных актов, судебной практики, литературы
1. ФЗ РФ от 11 марта 1997 г. № 48 ФЗ «О переводном и простом векселе» // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1238.
2. Постановление Пленума ВС РФ № 3 и Пленума ВАС РФ № 1 от 05.02.1998 «О некоторых вопросах применения Федерального закона “О переводном и простом векселе”» // БВС РФ. 1998. № 4.
3. Виды гражданского судопроизводства: учебное пособие / под общ. ред. О. В. Баулина, Е. И. Носыревой. М.: Инфотропик Медиа, 2012. С. 62–85.
4. Громошина Н. А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве. М., 2010. С. 233–250.
5. Туманов Д. А. Приказное производство в настоящее время: процесс или фикция процесса? // Журнал российского права. 2008. № 7.
6. Черемин М. А. Приказное производство в российском гражданском процессе. М., 2001.
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
§ 1. Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений.
§ 2. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.
§ 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
§ 4. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
§ 5. Производство по делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение.
§ 6. Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
§ 1. Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений
1. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является одним из видов гражданского судопроизводства (наряду с исковым, приказным, особым и другими).
Необходимость выделения этого производства, потребовавшая специальное регулирование в ГПК (в подразделе III раздела II «Производство в суде первой инстанции»)1, вызвана его существенными отличиями от «обычного» искового производства (по характеру дел, составу участвующих в них лиц, взаимоотноше-
1 Предлагается дальнейшая «специализация» данного производства — в отдельном законодательном акте (Кодексе административного судопроизводства РФ), проект которого в октябре 2013 г. внес в ГД Президент РФ.
412 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
ниям между ними, правилам доказывания, роли суда в процессе, значению вступивших в законную силу судебных решений и др.).
Внауке преобладает точка зрения о том, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд не разрешает споры о праве, а осуществляет контроль за законностью решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных
имуниципальных служащих1. Имеется и другая точка зрения: дела, возникающие из публичных правоотношений, связаны с материально-правовым спором (о защите публичных прав)2.
Представляется, что (несмотря на казалось бы существенные различия в указанных научных подходах) обе точки зрения не влияют на самое главное в этом виде гражданского судопроизводства: на характер рассматриваемых в нем дел (существо возникающих между участвующими в них лицами материальноправовых отношений) и на задачи суда по рассмотрению и разрешению этих дел.
Возникающие по данным делам правоотношения носят публичный, а не частный характер, т. е. являются отношениями власти и подчинения (в отличие от частных правоотношений, основанных на равенстве субъектов).
Вэтих делах участвуют специфические субъекты: с одной стороны, граждане (а также организации, в тех случаях, когда их дела подведомственны не арбитражным судам, а судам общей юрисдикции), с другой — органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные
имуниципальные служащие (носители публичных властных полномочий). Суд обязан обеспечить реализацию гражданами (организациями) процессуального права на справедливое судебное разбирательство в разумный срок и защиту их материальных прав от нарушений со стороны указанных носителей публичных властных полномочий.
Эта обязанность суда вытекает из ст. 18, 46 и др. Конституции РФ, а также ст. 6 ЕКПЧ.
1 См., например, Гражданское процессуальное право: учебник МГЮА / под ред. М. С. Шакарян. М., 2004. С. 306, 309.
2 Гражданский процесс: учебник МГУ / под ред. М. К. Треушникова. М., 2014. С. 508–509.
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
413 |
Для того, чтобы граждане (организации) могли защищать свои права в суде, а суд, соответственно, выполнять свою обязанность по их защите, и требуется специальное регулирование в ГПК порядка производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, учитывающее его особенности и обеспечивающее
вуказанных целях реализацию (естественно, наряду с другими) таких конституционных принципов правосудия, как равенство всех перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон (ст. 19 и 123 Конституции РФ).
2. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет свою историю.
Во времена СССР право граждан на судебную защиту от действий и решений государственных органов и должностных лиц было очень ограничено, в связи с чем в этой сфере суд играл незначительную роль — он рассматривал только те дела, возникающие (по терминологии того времени) из административно-правовых отношений, которые были прямо отнесены законодательством к его ведению.
Так, ГПК 1964 г. содержал две главы (гл. 23 и 24), регулирующие порядок рассмотрения жалоб граждан на неправильности
всписках избирателей и на постановления о привлечении их к административной ответственности.
Вконце 1980-х годов сфера деятельности судов в защите прав граждан стала расширяться.
30 июня 1987 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан».
2 ноября 1989 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».
Недостатком этих законов было то, что они допускали возможность изъятия различными законодательными актами любых категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений, из подведомственности судов.
Исключительно важным событием в области защиты прав человека явилось принятие 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР в качестве акта, имеющего всеобщую обязательную юридическую силу, Декларации прав и свобод человека (вступила
всилу 17 сентября 1991 г.). Она предоставила право каждому — без возможности его ограничения законами — на судебную защиту
414 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
от действий государственных органов, должностных лиц, общественных организаций (ст. 22).
Положения Декларации были восприняты в законодательстве России: в ст. 63 Конституции РФ 1979 г. (в редакции от 21 апреля 1992 г.), в ст. 46 ныне действующей Конституции РФ. Кроме того,
в1993 г. был принят Закон об обжаловании действий и решений. Были внесены соответствующие изменения и в действовавший
вто время ГПК 1964 г. (гл. 22, 23, а также гл. 241, которая была введена в Кодекс Законом от 29 января 1988 г. во исполнение названного выше Закона СССР от 30 июня 1987 г.)1.
3. В настоящее время перечень дел, возникающих из публичных правоотношений, приведен в ст. 245 ГПК (он дважды дополнялся: федеральными законами от 23 июля 2010 г. № 178 ФЗ и от 6 апреля 2011 г. № 66 ФЗ).
К ним относятся следующие категории дел:
——по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
——по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
——по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;
——по заявлениям о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение;
——по заявлениям об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;
——иные дела, возникающие из публичных правоотношений
иотнесенные федеральным законом к ведению суда.
Термин «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», используется в ГПК (в отличие от ГПК 1964 г., в котором регулировалось «Производство по делам, возникающим
1 Более подробно см.: Жуйков В. М. Права человека и власть закона (вопросы судебной защиты). М., 1995. С. 6–42.
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
415 |
из административно-правовых отношений») не случайно. Он имеет более широкое, обобщающее значение, поскольку теперь предметом судебного разбирательства стали дела, возникающие не только из административных, но и иных публичных правоотношений (об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав и т. п.).
4. Дела, возникающие из публичных правоотношений, в соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23–262 ГПК и другими федеральными законами.
Общие особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений (относящиеся к рассмотрению всех перечисленных выше категорий этих дел), урегулированы в гл. 23 ГПК (ст. 246–250), а особенности рассмотрения отдельных категорий дел — в последующих главах ГПК (гл. 24–262).
5. В ч. 1 ст. 245 ГПК по сути воспроизведено (применительно к данному виду гражданского судопроизводства) общее положение о составе суда, содержащееся в ч. 1 ст. 14 ГПК: дела, возникающие из публичных правоотношений, в судах первой инстанции рассматриваются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально, т. е. в составе трех профессиональных судей.
В соответствии с п. 6 ст. 31 Закона об основных гарантиях избирательных прав и ч. 2 ст. 2601 ГПК судом коллегиально рассматриваются дела о расформировании избирательных комиссий.
6. Особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, обусловлены их характером и значимостью. Как отмечалось выше, указанные правоотношения характеризуются неравным положением их субъектов (власти и подчинения).
Дела, возникающие из этих правоотношений, имеют особое значение, поскольку затрагивают не только права конкретных граждан и организаций, обратившихся в суд, но и публичные интересы (государства в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и др. — в зависимости от того, какие решения, действия или бездействие и др. оспаривается в суде), а также могут затрагивать права и законные интересы неопределенного круга лиц, т. е. субъектов, не участвующих в данном деле. Например, при оспаривании указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов Российской
416 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, результатов выборов в органы государственной власти, местного самоуправления и т. п.
С учетом этого, регулируя порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, законодатель изменил (по сравнению с исковым производством) баланс между принципами: состязательности и диспозитивности, с одной стороны, и законности — с другой (в пользу действия последнего).
Такое регулирование выражается в следующих общих особенностях, закрепленных в ч. 2–4 ст. 246 ГПК (оно имеет место и в последующих статьях гл. 23, о чем будет указано далее).
Так, дела, возникающие из публичных правоотношений, не могут рассматриваться в порядке заочного производства (ч. 2 ст. 246 ГПК).
Это означает, что в случае неявки в судебное заседание должностного лица, его представителя или представителя государственного (муниципального) органа, участвующего в деле, суд даже при наличии других оснований, предусмотренных ст. 233 ГПК, не может вынести заочное решение и удовлетворить просьбу лица, обратившегося в суд, как это допускается в исковом производстве.
Суд обязан, основываясь на принципе законности, выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и обеспечить его правильное разрешение, независимо от степени активности участвующих в нем лиц: защитить права гражданина или организации (если они действительно нарушены) или публичные интересы (если права не нарушены и оспариваемые акты соответствуют законодательству — Конституции РФ, законам, другим нормативным правовым актам).
Для этого суду предоставлено право, которого у него нет в исковом производстве, — признать обязательным явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае неявки подвергнуть их штрафу в размере одной тысячи рублей (ч. 4 ст. 246 ГПК).
Кроме того, суд при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК).
Так, например, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет его соответствие не
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
417 |
только нормативным правовым актам, указанным в заявлении (это и есть — «доводы и основания заявленных требований»), но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, т. е. выходит за их пределы (см. п. 24 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).
7. Лицами, участвующими в делах, возникающих из публичных правоотношений, являются заявители и заинтересованные лица (ст. 34 ГПК).
Эти лица пользуются всеми правами и несут обязанности сторон, за некоторыми исключениями, установленными федеральными законами.
Внауке и на практике возникал вопрос: вправе ли указанные лица, как это могут истцы и ответчики, заключать мировые соглашения?
Представляется, что в принципе это допустимо, если мировое соглашение не противоречит закону, не нарушает права других лиц и не противоречит публичным интересам1.
8. Обращение в суд по делу, возникающему из публичных правоотношений, именуется заявлением (ч. 1 ст. 247 ГПК).
Взаявлении должно быть указано:
——какое решение, действие (бездействия) должны быть признаны незаконными;
——какие права и свободы заявителя нарушены этими решениями, действиями (бездействием).
Естественно, в остальной части заявление должно соответствовать требованиям, предъявляемым к исковым заявлениям (ст. 131 ГПК).
В заявлении о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении должно быть указано предусмотренное федеральным законом основание для такого размещения или продления срока его требования в специальном учреждении, т. е. дано правовое обоснование заявленного требования.
В соответствии с ч. 2 ст. 247 ГПК обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или
1 См. подробнее: Гражданское процессуальное право: учебник МГЮА / под ред. М. С. Шакарян. М., 2004. С. 314.
418 |
Раздел V. Производство в суде первой инстанции |
к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.
Это означает, что заявитель сам вправе выбрать способ защиты своих прав: обратиться сначала в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу либо обратиться непосредственно в суд.
Это вполне разумное, отвечающее интересам граждан и организаций положение. Однако законодатель, который согласно ч. 1 ст. 1 ГПК должен принимать федеральные законы, определяющие порядок гражданского судопроизводства в соответствии с названным Кодексом, не всегда соблюдает это требование.
Так, ФЗ от 2 июля 2013 г. № 153 ФЗ была изменена ст. 138 НК. Теперь согласно новой редакции ее п. 2 акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействия их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган
впорядке, предусмотренном названным Кодексом. Исключение составляют акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, действия или бездействие его должностных лиц, поскольку у них нет вышестоящего органа (должностного лица), а также акты, принятые по итогам рассмотрения жалоб, что совершенно очевидно.
Таким образом, новая редакция п. 2 ст. 137 НК вступила
впротиворечие с ч. 2 ст. 247 ГПК.
Если при подаче в суд заявления будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения (по правилам, установленным ст. 136 ГПК) и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК; если при таком положении дело становится неподсудным данному суду (например, заявление подано гражданином в суд по месту его жительства, а дело в исковом производстве должно рассматриваться в другом суде — по месту нахождения ответчика), то судья возвращает заявление по правилам, установленным ст. 135 ГПК (ч. 3 ст. 247 ГПК).
С учетом изложенных выше особенностей дел, возникающих из публичных правоотношений, законодатель установил дополнительное основание для отказа в принятии заявления или прекращения производства по такому делу — наличие вступившего
Глава 18. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений |
419 |
взаконную силу решения суда, принятого о том же предмете, т. е. о том же нормативном правовом акте или его части, решении, действии (бездействии) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица и т. д. (ст. 248 ГПК).
9. Следующая общая особенность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, относится к доказыванию обстоятельств, имеющих значение для их правильного разрешения.
Всоответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК доказыванию по таким делам подлежат:
—— обстоятельства, послужившие основанием для принятия нормативного правового акта, и его законность, т. е. соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу;
—— законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Обязанность по доказыванию этих обстоятельств возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемое решение, совершили действие или проявили бездействие.
Надо отметить, что аналогичное правило было включено еще
вЗакон об обжаловании действий и решений (ст. 6).
По таким делам суд наделен дополнительным правом истребовать доказательства по своей инициативе «в целях правильного разрешения дела» (ч. 2 ст. 249 ГПК).
10. Имеет особенности и правило о законной силе решения суда по делу, возникшему из публичных правоотношений: решение суда, вступившее в законную силу, препятствует не только лицам, участвующим в деле (как в исковом производстве), но и иным лицам (не участвовавшим в нем) заявлять в суде те же (т. е. разрешенные судом) требования и по тем же основаниям (ст. 250 ГПК).
Необходимо отметить, что это правило не в полной мере согласуется с приведенными выше положениями ст. 248 ГПК об отказе в принятии заявления или прекращении производства по делу, — в ней в качестве основания для совершения таких процессуальных действий указано лишь вступившее в законную силу решение суда, «принятое по заявлению о том же предмете», что по