19.5. Соглашение о примирении сторон в административном

судопроизводстве

1. Понятие "соглашение о примирении". Исходя из принципа диспозитивности стороны административного спора имеют возможность реализовать свои распорядительные права и окончить судебно-административное дело соглашением о примирении.

Понятие "соглашение о примирении", так же как и категория "мировое соглашение", имеет ряд значений. Этим понятием могут обозначаться:

- способ (средство) урегулирования административно-правового спора, при использовании которого спор устраняется сторонами самостоятельно на основе компромисса, а не разрешается судом по существу;

- процедура урегулирования административно-правового спора, определяющая порядок совершения действий сторон, которые направлены на урегулирование спора (примирительное производство);

- договор, содержащий права и обязанности сторон, фиксирующий наличие определенного правоотношения между ними;

- документ - правовой акт выражения и фиксации воли сторон.

В качестве процессуального средства соглашение о примирении

представляет собой результат распорядительных действий сторон по совместному урегулированию административно-правового спора на взаимоприемлемых условиях и прекращению возбужденного судом административного процесса. Оно отличается от таких распорядительных действий, как отказ от иска или признание иска, поскольку по своей правовой природе является договором. Соглашение о примирении - это такое соглашение сторон, в котором сформулированы условия их примирения. Законодатель устанавливает, что это соглашение должно касаться только прав и обязанностей сторон как субъектов спорных публичных правоотношений, т.е. может распространяться лишь на административные споры о субъективных публичных правах и законных интересах. Оно не может применяться в отношении споров "об абстрактном праве", т.е. споров, предметом которых является законность нормативных правовых актов. Соглашение о примирении - это договор сторон, который представляет собой результат проявления их согласованной воли, направленной на урегулирование спорных материально-правовых отношений и прекращение административного спора посредством самостоятельного устранения возникших разногласий о правах и обязанностях.

Соглашение о примирении сторон в административном судопроизводстве является разновидностью мирового соглашения и составной частью межотраслевого института мирового соглашения. В качестве процессуально-правового института мировое соглашение может применяться для обслуживания различных отраслей права, нормативно-правовые положения которых допускают диспозитивные начала в использовании субъективных прав и предоставляют участникам правовых отношений возможность выбора более чем одного варианта поведения. В отечественной процессуальной доктрине до недавнего времени считалось аксиомой утверждение о том, что мировое соглашение применимо только в отношении споров, возникающих из гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений, которые определялись как отношения, построенные на основе равенства сторон. Мировое соглашение по делам, возникающим из административно-правовых отношений, не допускалось. Эта позиция опиралась на два основных теоретических положения:

а) в делах, возникающих из административных правоотношений, не может быть спора о праве, поскольку в отношениях "власть - подчинение" в публичном управлении у подвластных субъектов права отсутствуют, а могут быть только законные интересы и, следовательно, для сферы административных правоотношений несвойственно диспозитивное начало;

б) мировое соглашение по административным делам чревато нарушением интересов государства, а также лиц, участвующих в деле.

В процессуальной доктрине господству этих установок способствовало понимание судебной деятельности по разрешению административных дел исключительно как формы судебного контроля за законностью, которая не может быть предметом соглашения. Такой подход исключал разграничение административных споров на споры о правах и споры о законности административных актов. В результате под предлогом невозможности мировых соглашений, касающихся законности, в процессуальной доктрине запрет на такие соглашения налагался также в отношении всех категорий административных споров. При этом игнорировался тот факт, что материальное законодательство в публичной сфере не исключает установление прав и обязанностей сторон по воле участников публично-правового отношения, например, при использовании дискреционных полномочий или при заключении публично-правового договора. Между тем сама судебная отечественная практика конца XX - начала XXI в. демонстрировала допустимость мировых соглашений по избирательным, финансовым, налоговым и иным категориям публично-правовых споров.

Так, широкую известность получил такой казус. Рассматривая жалобу Ш. на бездействие Центральной избирательной комиссии РФ и действия телекомпании ОРТ, связанные с отказом в регистрации эмблемы избирательного объединения, Верховный Суд РФ предложил сторонам заключить мировое соглашение с согласованием атрибутов эмблемы и ее регистрации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тупиков В. Природа дел, возникающих из административно-правовых отношений // Российская юстиция. 1999. N 7.

Для отечественного законодателя и процессуальной науки значительный интерес в этой сфере представлял и представляет ряд рекомендаций Комитета министров Совета Европы государствам-членам. В частности, Рекомендация N R (81) 7 относительно облегчения доступа к правосудию <1>, Рекомендация N R (86) 12 относительно мер по недопущению и сокращению рабочей нагрузки на суды <2> ориентируют на облегчение и поощрение (где это уместно) примирения сторон спора как до его принятия к судебному производству, так и в ходе разбирательства. На активное использование процедуры примирения по административным спорам в досудебном и судебном разбирательстве ориентирует и Рекомендация N R (2001) 9 <3>.

--------------------------------

<1> См.: Recommendation N R (81) 7 of Committee of Ministers to Member concerning measures facilitating access to justice (adopted by the Committee of Ministers on 14 May 1981 at the 68^th session) // http://www.coe.int.

<2> См.: Recommendation N R (86) 12 of Committee of Ministers to Member concerning measures to prevent and reduce excessive workload in the courts (adopted by the Committee of Ministers on 16 September 1986 at the 399^th meeting of the Ministers' Deputies) // http://www.coe.int.

<3> См.: Рекомендация N R (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам "Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами" // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. N 3. С. 111 - 124.

Право сторон административного судопроизводства на заключение мирового соглашения российский законодатель впервые закрепил в ст. 190 АПК РФ 2002 г. Он установил в этом Кодексе общее правило, согласно которому любые споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено АПК РФ и иным федеральным законом. Исходя из этого правила ограничения относительно урегулирования этих споров посредством мирового соглашения могут содержаться только в федеральном законе. АПК РФ не устанавливает каких-либо иных особых требований к урегулированию данных споров, чем те, которые определены для гражданских споров в гл. 15 "Примирительные процедуры. Мировое соглашение". Таким образом, соглашение, предусмотренное ст. 190 АПК РФ, предполагает возможность использования общих примирительных процедур, однако лишь в том случае, если соглашение допускается диспозитивными нормами материального публичного права. Такие соглашения могут быть заключены на любой стадии административного судопроизводства в арбитражном суде и при исполнении судебного акта.

Свое дальнейшее развитие институт мирового соглашения в административном судопроизводстве получил в КАС РФ (ст. 137 "Примирение сторон. Соглашение о примирении сторон"). Законодатель обозначает это соглашение как соглашение о примирении сторон, выделяя тем самым его специфику в сравнении с мировым соглашением в гражданском судопроизводстве.

Конструкция "примирение сторон", используемая в КАС РФ, имеет два основных значения:

а) примирение как процесс, осуществляемый в рамках определенной примирительной процедуры. Это деятельность по достижению компромисса и восстановлению согласия. Это самоурегулирование спора, движение сторон к миру посредством их действий согласительного характера, направленных на устранение разногласий;

б) примирение как результат достигнутого посредством определенных процедур согласия сторон, свидетельствующего о добровольном урегулировании и прекращении спора между ними. В качестве результата совместных действий по урегулированию административного спора примирение оформляется мировым соглашением в форме такой его разновидности, как соглашение о примирении сторон.

2. Процедуры примирения: понятие и виды. Все процедуры, в рамках которых может осуществляться примирение сторон спорного правоотношения, подразделяются на: а) судебные, связанные с судопроизводством по административному делу и предполагающие утверждение заключенного соглашения судом; и б) внесудебные, или досудебные, реализуемые без участия суда и вне сферы судебного процесса. Примирительные процедуры, осуществляемые вне рамок судебного процесса, в современной процессуальной теории называют также альтернативными процедурами, входящими в систему альтернативного разрешения споров (АРС), т.е. разрешения споров, альтернативного судебному порядку.

В Приложении к Рекомендации N R (2001) 9 отмечается, что внесудебные примирительные процедуры полезны для рассмотрения спорных административных вопросов с учетом двух важных моментов. Во-первых, возможность использования таких процедур не должна служить административным органам и должностным лицам основанием для неисполнения обязательств, возложенных на них законом. Они не могут пойти на примирительное договорное урегулирование, чреватое нарушением какой-либо из обязанностей, связанных с публичным интересом. Во-вторых, в компетенцию должностных лиц, уполномоченных на осуществление мирового соглашения, должны быть включены полномочия, позволяющие им осуществлять такое соглашение <1>.

--------------------------------

<1> Подробный анализ этой Рекомендации и приложений к ней см.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: РУДН, 2009. С. 630 - 669.

Особенность использования мирового соглашения как альтернативного способа разрешения административного спора состоит в том, что этот спор разрешается "мирными средствами", по договоренности сторон, без какого-либо властно-принудительного воздействия со стороны третьих лиц. Однако такое соглашение может заключаться и при содействии третьей стороны - посредника (медиатора), призванного содействовать урегулированию спора. В отличие от судьи посредник не обладает властными полномочиями: он призван содействовать проведению переговоров сторон с целью выработки ими взаимоприемлемого соглашения.

Процедуры медиации, или посредничества, в европейской доктрине публичного права рассматриваются как альтернативные средства, наиболее пригодные для урегулирования споров, касающихся дискреционных полномочий административных органов. Они не нацелены на определение законности административных актов, ибо для таких случаев предназначен институт административного судопроизводства. Они могут использоваться в определенных случаях и для урегулирования споров по поводу осуществления администрацией ее "связанных" полномочий, в частности, в налоговых и иных спорах. Однако основная сфера применения медиации в публичном управлении - это разрешение споров, возникающих в связи с использованием административного усмотрения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Explanatory memorandum on the Recommendation N R (2001) 9 // http://www.coe.int./portal/ta3p.

В России был принят ФЗ от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)". Под процедурой медиации в Законе понимается способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения. Эта процедура распространяется на споры, возникающие из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также на споры, возникающие из трудовых правоотношений и семейных правоотношений. Законодатель оставил за рамками этого Закона вопрос о применении данных процедур к административным спорам и не учел те ориентиры, которые применительно к этой сфере были обозначены в Рекомендации N R (2001) 9.

Это не означает полную невозможность применения процедуры медиации к разрешению споров в сфере публичного управления. В этом Законе (ч. 3 ст. 1) устанавливается следующее: если споры возникли из иных, не указанных в нем отношений, его действие распространяется на отношения, связанные с урегулированием таких споров путем применения процедуры медиации, только в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Судебные примирительные процедуры, применяемые в ходе административного судопроизводства, характеризуются следующими отличительными признаками:

а) они используются только для урегулирования споров, переданных по подведомственности дел на разрешение суда;

б) в административном судопроизводстве суд должен принимать меры для достижения примирения и содействовать сторонам в урегулировании спора при наличии соответствующей инициативы с их стороны;

в) они осуществляются под контролем суда;

г) спор о праве прекращается путем примирения сторон и заключения соглашения о примирении, утверждаемого судом.

Примирение сторон в рамках административного судопроизводства возможно при наличии определенных условий (ч. 1 ст. 137 КАС РФ):

- оно должно касаться только прав и обязанностей сторон как субъектов спорных публичных правоотношений;

- оно возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Сущность уступок состоит в том, что стороны, распоряжаясь своими материальными правами, в процессуальном отношении взаимно отказываются от своих требований полностью или в части, видоизменяют либо уменьшают их <1>.

--------------------------------

<1> Понятием "уступка" в этом случае может обозначаться уменьшение каких-либо требований или отказ от чего-либо: отказ стороны от своего права, принятие дополнительной обязанности совершить какое-то действие, изменение способа удовлетворения своих требований, уменьшение требований и т.д.

Так, налоговый орган как представитель государства не обладает полномочиями освобождать другую сторону от налогового обязательства. Однако он вправе в то же время заключить соглашение о примирении на иных условиях - дать налогоплательщику возможность погасить задолженность частями на протяжении определенного срока по графику погашения задолженности или договориться о рассрочке уплаты налога (ст. 64 НК РФ), изменить способ погашения и т.д. В то же время закон не запрещает лицу, обоснованно требующему возврата излишне взысканного с него налога или незаконно взысканного штрафа в соответствии со ст. 78 НК РФ, заключить мировое соглашение о прощении долга либо об отсрочке или рассрочке его уплаты.

Коль скоро соглашение сторон является результатом примирения по спору, возникшему из публично-правовых отношений, оно является публично-правовым договором. Соглашение о примирении сторон - это публично-правовой договор, заключаемый сторонами спора на взаимосогласованных условиях и подлежащий обязательному утверждению судом.

В соответствии с КАС РФ стороны публично-правового спора вправе окончить судебное административное дело соглашением о примирении уже на стадии его подготовки к судебному разбирательству. В предварительном судебном заседании суд выясняет возможность урегулирования административного спора до начала судебного разбирательства (ч. 1 ст. 138 КАС РФ). Судья разъясняет сторонам последствия заключения соглашения о примирении, в соответствии с которым производство по административному делу прекращается и повторное обращение в суд по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается (ч. ч. 2, 3 ст. 157, ч. 1 ст. 195 КАС РФ). Условия соглашения о примирении заносятся в протокол судебного заседания и подписываются обеими сторонами, а если соглашение о примирении выражено в письменном заявлении суду, то оно приобщается к административному делу и об этом указывается в протоколе (ч. 1 ст. 157 КАС РФ). Определение о прекращении производства по административному делу после рассмотрения судьей вопроса в предварительном заседании должно быть вынесено в совещательной комнате. В нем должны быть приведены соответствующие мотивы и изложены условия соглашения о примирении, а также указаны последствия прекращения производства по административному делу.

Соглашение о примирении может быть заключено на любой стадии судебного процесса. Так, начиная рассмотрение административного дела по существу (при возможности заключения по данной категории административных дел соглашения о примирении), суд выясняет, не желают ли стороны завершить дело заключением такого соглашения, о чем делаются соответствующие записи в протоколе судебного заседания (ч. 1 ст. 157 КАС РФ). Суд должен проявлять инициативу в побуждении сторон к заключению соглашения о примирении. Однако суд не может своим постановлением обязать стороны заключить соглашение о примирении, поскольку оно заключается на основе добровольности и взаимных уступок.

В случае возникновения у сторон намерения заключить такое соглашение суд по их ходатайству или ходатайству их представителей приостанавливает производство по административному делу на срок, необходимый для примирения сторон (ч. 2 ст. 137, ч. 1 ст. 190 КАС РФ). Достигнув согласия (компромисса), стороны документально оформляют его и обращаются к суду с заявлением (ходатайством) об утверждении их соглашения о примирении. После представления соглашения суд возобновляет производство по административному делу.

Вопрос об утверждении соглашения о примирении сторон рассматривается судом в судебном заседании. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания, в том числе предварительного судебного заседания. Неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, или их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, является препятствием для утверждения соглашения о примирении сторон. По результатам судебного заседания суд выносит определение об утверждении соглашения о примирении сторон или об отказе в утверждении указанного соглашения. Утверждение судом этого соглашения является основанием прекращения производства по административному делу. В случае если суд не утверждает соглашение о примирении сторон по причине дефектности его элементов, то он выносит об этом определение и продолжает рассмотрение административного дела по существу (ч. 4 ст. 157 КАС РФ).

3. Элементы соглашения о примирении сторон: субъекты, предмет, содержание и форма. Инвариантная структура соглашения о примирении, как и любого мирового соглашения, состоит из предложения одного субъекта, обращенного к другому субъекту, совершить действие на определенных условиях и принятия этого предложения. Это соглашение влечет возникновение правоотношений между субъектами на основе добровольного согласия и процессуального равенства сторон. В числе его основных элементов можно выделить такие, как субъекты, предмет, форма и содержание.

Субъект соглашения о примирении должен отвечать определенным требованиям: а) лицо должно быть участником материального публично-правового отношения, из которого возник административный спор: его права нарушены или оспорены либо оно нарушило права административного истца; б) лицо должно быть уполномочено на совершение уступки: право, которым оно распоряжается, принадлежит ему или оно уполномочено законом на распоряжение им. Таким требованиям в административном судопроизводстве могут отвечать только административный истец и административный ответчик. Соглашение о примирении не может быть заключено прокурором, органом публичного управления, общественной организацией или гражданином, предъявившими административный иск в защиту интересов других лиц. Не принадлежит такое право и таким участникам судебного административного процесса, как заинтересованные лица.

Предмет соглашения о примирении - это то, по поводу чего стороны вступают в договорные отношения, а именно права и обязанности сторон как субъектов спорных публичных правоотношений (ч. 1 ст. 137 КАС РФ). Это права и обязанности сторон, возникающие в связи с осуществлением административной функции в сфере публичного управления. На основе соглашения о примирении возможно не только изменение или прекращение прав и обязанностей его сторон, но и их возникновение. При этом закон устанавливает запрет на то, чтобы предметом соглашения был вопрос о законности нормативных правовых актов.

Форма соглашения о примирении сторон в силу его значимости для исхода административного дела должна отвечать определенным требованиям (ч. 3 ст. 137 КАС РФ):

- оно должно быть заключено в письменной форме;

- оно должно иметь подписи сторон или их представителей, наделенных соответствующими полномочиями.

Содержание соглашения о примирении - это совокупность его условий, на которых оно заключено, определяющих состав подлежащих совершению сторонами действий, требования к порядку и срокам их выполнения. КАС РФ (ч. 3 ст. 137) устанавливает, что содержание соглашения о примирении сторон должно включать:

- условия, на которых стороны пришли к примирению;

- порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей.

К числу таких условий соглашения о примирении относятся как общие условия, применимые для любых видов мировых соглашений, так и специальные для соглашений о примирении, связанные со спецификой содержания административных споров. Среди них можно выделить:

1) отсутствие в законе запрета на совершение действий, предусмотренных соглашением о примирении;

2) соответствие содержания соглашения о примирении законам, охраняющим общественную безопасность, порядок управления, общественную нравственность, права и свободы граждан;

3) отсутствие порока воли сторон;

4) наличие у стороны права распоряжаться предметом соглашения о примирении;

5) соответствие соглашения публичным интересам и соблюдение прав, свобод и законных интересов других лиц;

6) примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон;

7) недопустимость соглашений о примирении по спорам о законности нормативных актов, ибо только суд вправе признавать такие акты не соответствующими закону;

8) полномочие должностного лица на заключение соглашения о примирении должно входить в его компетенцию, определяться в нормативно-правовых актах и реализовываться в соответствии с предписаниями компетенционных норм.

В соответствии с ч. 6 ст. 46 КАС РФ суд не утверждает соглашение сторон о примирении, если заключение соглашения прямо запрещено законом, противоречит существу рассматриваемого административного дела или нарушает права других лиц. При этом в КАС РФ (ч. 5 ст. 137) законодатель особо выделяет положения о том, что суд не вправе утвердить соглашение о примирении, если его условия противоречат закону, в том числе положениям ч. 1 ст. 137 данного Кодекса, или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц. Суд не может также утвердить соглашение о примирении, которое содержит условия об отказе в праве на защиту своих прав и законных интересов и условия о регламентации отношений сторон за пределами исковых требований.

Утверждая (или не утверждая) соглашение о примирении сторон, суд осуществляет его санкционирование в рамках своей контрольной функции. При этом суд, по общему правилу контролирующий законность этого соглашения по ряду направлений, должен проверить:

- действительно ли заключено это соглашение и есть ли обращение сторон к суду о его утверждении;

- наделены ли лица, заключившие соглашение о примирении, правом на его заключение;

- заключено ли соглашение в добровольном порядке и сознают ли стороны правовые последствия его утверждения судом;

- возможно ли заключение соглашения о примирении по данной категории дел;

- могут ли стороны распоряжаться соответствующими правами, и если да, то на основании каких документов и нормативных актов;

- четко ли сформулированы условия соглашения о примирении и нет ли в них двусмысленности;

- урегулирует ли это соглашение административный спор и соответствуют ли его условия предмету спора, не затрагивают ли они другие права и обязанности сторон.

Правовые последствия утверждения соглашения о примирении необходимо отличать от правовых последствий соглашения о примирении. Правовым последствием утверждения судом соглашения о примирении является прекращение производства по административному делу полностью или в соответствующей части и неприменение ранее вынесенных судебных актов. Среди правовых последствий соглашения о примирении можно выделить:

- подтверждение лицами, заключившими такое соглашение, наличия правоотношения, ранее существовавшего между ними в спорном состоянии, и придание этому правоотношению бесспорного, определенного характера без изменения его содержания;

- конкретизация спорного субъективного права, содержание которого не получило своего развернутого определения и уточнения в нормативно-правовом акте: в результате соглашения о примирении субъективное публичное право может не просто изменять свое спорное состояние на бесспорное, но и обретать конкретное содержание;

- соглашение о примирении может устанавливать, изменять или прекращать права и обязанности для заключивших его лиц (например, устанавливать право избирательного объединения на определенную эмблему).

Исполнение соглашения о примирении сторон осуществляется в порядке и сроки, предусмотренные в самом соглашении (ч. 9 ст. 137 КАС РФ). Если соглашение о примирении сторон не исполнено в добровольном порядке в установленные сроки, то оно подлежит принудительному исполнению по правилам разрешения процессуальных вопросов, связанных с исполнением судебных актов и регулируемых гл. 38 КАС РФ.

Определение суда об утверждении соглашения о примирении сторон или об отказе в утверждении указанного соглашения может быть обжаловано. Право на обжалование решения суда в апелляционном порядке принадлежит:

- лицам, участвующим в деле;

- лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле, вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом;

- прокурору (ст. 295 КАС РФ).