19.4. Распорядительные действия сторон

в административном судопроизводстве

В исковом административном процессе стороны обладают свободой распоряжения субъективными материальными и процессуальными правами. В соответствии с принципом диспозитивности свобода распоряжаться материальными правами заключается в праве административного истца:

- изменить основания или предмет административного иска;

- отказаться от заявленного иска;

- заключить с административным ответчиком соглашение о примирении на основе взаимных уступок.

Свобода распоряжаться процессуальными средствами защиты в административном судопроизводстве, в частности, выражается в праве:

- выбора административного истца предъявлять административный иск в защиту нарушенного права или не предъявлять;

- требовать предоставления ему мер предварительной защиты при предъявлении административного иска;

- административного ответчика на предъявление встречного иска, на обращение со встречным ходатайством об отмене мер предварительной защиты по административному иску.

Среди этих прав особое значение имеют те из них, которые носят распорядительный характер и осуществляются действиями сторон, которые доктрина и законодатель называют "распорядительными действиями сторон" (ч. 2 ст. 157 КАС РФ). Существенной характеристикой распорядительных действий сторон являются их причастность к изменению материально-правовой основы административного спора и способность влиять на ход, динамику и направленность административного судопроизводства.

КАС РФ к числу распорядительных действий сторон относит:

- отказ административного истца от иска;

- изменение основания или предмета административного иска;

- признание административного иска ответчиком;

- заключение соглашения о примирении (ст. 42, ч. 2 ст. 157 КАС РФ).

Отказ от административного иска как односторонний распорядительный акт истца - это выраженный в процессуальной форме отказ от материально-правового требования к административному ответчику. В процессуальной доктрине он определяется как высказанное в ходе административного судопроизводства безоговорочное отречение административного истца от судебной защиты своего требования, направленное на прекращение судопроизводства по административному делу. Основанием для отказа может стать:

- явная необоснованность административного иска (к пониманию которой административный истец приходит, например, в результате ознакомления с представленными административным ответчиком доказательствами или объяснениями);

- добровольное исполнение административным ответчиком своей обязанности;

- осознание административным истцом бесперспективности или нецелесообразности своего искового требования к административному ответчику.

Заявление административного истца (его представителя) об отказе от административного иска заносится в протокол судебного заседания и подписывается административным истцом (его представителем). Изложенное в письменной форме заявление об отказе от административного иска приобщается к административному делу, о чем указывается в протоколе судебного заседания. Если по данной категории административных дел не допускается принятие отказа от административного иска, суд поясняет это административному истцу. При допустимости совершения отказа от иска по данной категории административных дел суд разъясняет последствия такого отказа.

Совершение административным истцом распорядительного действия в форме отказа от иска означает его отказ от права на судебную защиту, поскольку закон запрещает повторное обращение в суд с тождественным иском. В процессуальной науке выделяются две формы отказа стороны в процессе от судебной защиты принадлежащих ей прав:

1) на стороне административного истца это отказ от административного иска;

2) на стороне административного ответчика это признание административного иска.

Отказ от административного иска означает, что административный истец отказался от своего материально-правового требования к административному ответчику, а следовательно, от его судебной защиты и продолжения процесса. Однако отказ от материально-правовых требований не означает, что административный истец отказался от своего субъективного материального права, защиты которого он добивался у суда, либо утратил это право. Это субъективное публичное право продолжает существовать и после отказа истца от административного иска. Оно утрачивается, или "погашается", только по основаниям, определенным материальным административным законом.

Согласно ст. 46 КАС РФ административный истец вправе отказаться от административного иска полностью или частично до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции. Отказаться от части административного иска возможно, если его требование делимо. Принимая отказ от административного иска в выделенной части, суд решает дело по существу в пределах остальной части иска и выносит решение. Принятие судом полного отказа от административного иска является основанием для прекращения производства по административному делу (ч. 3 ст. 157, ч. 1 ст. 194 КАС РФ). В этом случае суд оканчивает административное дело без вынесения судебного решения, не рассматривая его по существу.

Суд может не принять отказ истца от административного иска, если это противоречит закону или нарушает права других лиц. В этом случае он рассматривает административное дело по существу.

Распорядительные действия административного истца могут быть направлены на изменение административного иска, под которым понимается изменение таких его элементов, как предмет и основание. Согласно ч. 1 ст. 46 КАС РФ административный истец вправе совершить эти действия до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции. Изменение элементов административного иска предполагает именно изменение иска, а не его замену. При изменении административный иск сохраняет свое внутреннее тождество, критерием которого является неизменность того субъективного публичного права или законного интереса, на защиту которого он был направлен до момента изменения его предмета или основания.

Административный истец вправе изменить только предмет или только основание иска, а не оба элемента вместе. Эта альтернатива исключает возможность замены одного административного иска другим, не имеющим с ним ничего общего, т.е. защищающим совершенно иное субъективное публичное право. Изменение одновременно и предмета, и основания административного иска означает по сути дела отказ от него и заявление нового иска.

Изменение основания административного иска означает изменение обстоятельств, на которых административный истец основывает свое требование к административному ответчику. Изменение основания административного иска может выражаться:

- в замене истцом первоначально указанных обстоятельств для обоснования заявленных требований новыми;

- во внесении истцом некоторых дополнительных фактов;

- в исключении некоторых из указанных административным истцом фактов.

Необходимость изменения основания административного иска может быть обусловлена тем, что в ходе процесса административный истец обнаруживает новые обстоятельства по делу, которые он считает более основательными, чем те, которые первоначально он использовал в обоснование своего требования. Изменение основания административного иска может иметь вынужденный характер. Это происходит в тех случаях, когда первоначально заявленные факты, входящие в основание, оказывается трудно или невозможно доказать.

Право определять предмет административного иска и осуществлять его изменение принадлежит только административному истцу, который должен сам выбрать надлежащий способ судебной защиты субъективного публичного права, указанный в ст. 124 КАС РФ. Изменение предмета административного иска связано с выбором нового способа защиты нарушенного или оспоренного права при условии неизменности:

а) основания административного иска; и

б) защищаемого права или законного интереса.

Возможность изменения предмета иска проистекает из того, что

одни и те же юридические факты (основание иска) в рамках одного и того же правоотношения могут допускать применение нескольких способов защиты.

Так, исходя из п. 1 ч. 1 ст. 124 КАС РФ истец вправе требовать признать нормативный правовой акт недействующим полностью или в части. Требование признать незаконным решение, действие или бездействие также может касаться каждого из них в целом или в части. Соответственно при изменении предмета административного иска требование о признании незаконным решения в целом может быть заменено на признание его незаконным в части. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 124 КАС РФ требование обязать административного ответчика принять решение по устранению допущенного нарушения права при изменении предмета иска может быть заменено на требование обязать совершить определенные действия в целях устранения допущенного нарушения.

На административном истце лежит бремя доказывания юридических фактов нового основания административного иска и обоснования правомерности изменения его предмета, прежде всего в контексте их оптимального соответствия установленным способам защиты субъективных публичных прав.

В административном судопроизводстве по общему правилу суд без согласия административного истца не может изменить предмет или основание иска и обязан рассматривать дело в пределах требований, заявленных административным истцом. Тем не менее законодатель устанавливает из этого правила исключения. Так, согласно ч. 1 ст. 178 КАС РФ суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных этим Кодексом. В этих случаях суд вправе выйти за пределы обозначенных истцом элементов иска в целях расширения границ предоставляемой административному истцу защиты и обеспечения публичного интереса.

Так, согласно ч. 7 ст. 213 КАС РФ при проверке законности оспариваемых положений нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 8 ст. 213 КАС РФ, в полном объеме. Это означает, что суд обязан по своей инициативе проверить соответствие оспариваемого нормативного правового акта всем федеральным законам либо другим нормативным правовым актам, которым он может противоречить, а не только тем, которые указаны заявителем.

В число распорядительных действий сторон КАС РФ включает признание административного иска административным ответчиком, ведущее к прекращению административно-правового спора. Признание административного иска - это открыто выраженное ответчиком в ходе судопроизводства безоговорочное согласие удовлетворить исковые требования, направленное на окончание судопроизводства, путем вынесения решения в пользу административного истца. Административный ответчик вправе признать административный иск полностью или частично при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции. Признание административного иска означает согласие и признание административным ответчиком всех фактов, на которые указывает истец. Суд не принимает признание ответчиком административного иска, если это противоречит закону или нарушает права других лиц.

При этом по делам об оспаривании нормативных актов в соответствии с ч. 10 ст. 213 КАС РФ признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта. В силу чего суд вправе, независимо от признания требования заявителем, продолжить разбирательство административного дела, выяснить все обстоятельства, имеющие значение для его правильного разрешения, исходя из этого приоритетные задачи административного судопроизводства определяются интересами законности, защиты прав и свобод граждан. Исходя из интересов обеспечения законности законодатель исключил возможность заключения соглашения о примирении сторон по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Вместе с тем по другим категориям административных дел распорядительные действия сторон по заключению соглашения о примирении, если такие действия не противоречат закону и не нарушают права и законные интересы других лиц, позволяют наиболее экономичным и бесконфликтным способом разрешить в суде публично-правовой спор и наиболее полно реализовать цели административного судопроизводства.