Глава 18. Меры предварительной защиты по административному иску

18.1. Понятие и признаки мер предварительной защиты

Право на предварительную защиту по административному иску является составной частью права на справедливые процедуры правосудия и эффективную судебную защиту. Использование предварительной защиты призвано гарантировать восстановление нарушенного материального права и обеспечить эффективность судебного процесса. Необходимость такой защиты обусловлена тем, что пока длится судебный процесс, защищаемое административным истцом материальное право может превратиться в фикцию в результате действия оспоренного административного акта, способного привести к непоправимым вредным последствиям, которые делают затруднительным или невозможным полноценное восстановление его status quo ante и реальное исполнение судебного решения.

Во избежание этого современное законодательство предоставляет административному истцу с момента заявления искового требования определенные полномочия, реализация которых позволяет ему оперативно и своевременно защитить от дальнейшего нарушения свои права и законные интересы на определенный срок, вплоть до вынесения окончательного судебного решения по делу. Эти полномочия выражаются в возможности истца обратиться к суду с просьбой о применении мер предварительной защиты, которая до принятия судом решения по административному делу выступает как юрисдикционная гарантия от нарушения (умаления, ущемления) прав и законных интересов, в защиту которых подан административный иск. Лицо, заявляющее этот иск, может своими активными действиями по предварительной защите свести к минимуму риск негативного влияния оспариваемого неправомерного акта (решения, действия, бездействия) органа публичной власти на его права и законные интересы в течение всего времени, пока длится судебный процесс.

Принцип предварительной защиты в административном судопроизводстве, проистекающий из принципа эффективной судебной защиты, призван определить временн'ые границы исполнимости административных актов, оспариваемых административным истцом. Эти границы устанавливаются посредством принятия судом мер предварительной защиты по административному иску, которые содержат запреты, ограничивающие определенные действия органов публичной власти или исполнение принятых ими актов, либо предписания, обязывающие их совершить определенные действия или принять конкретное решение.

В самом общем виде меры предварительной защиты представляют собой процессуальные акты судебного органа, принимаемые по заявлению заинтересованного лица с целью гарантировать эффективное исполнение судебного решения по административному иску и обеспечить реальную возможность защиты нарушенного или оспоренного права. Их задача состоит прежде всего в том, чтобы не допустить утрату субъективным публичным правом, на признание которого направлен судебный процесс, своего существенного реального значения до принятия судом решения по административному делу. Вместе с тем меры предварительной защиты имеют целью обеспечить не только защищенность, сохранность права административного истца, но и оперативность и реальность исполнения будущего решения суда. Это предполагает, что постановленное судом решение может быть реально осуществлено и предмет спора по прошествии времени, в течение которого проходил судебный процесс, не превратился в лишенный существа абстрактный вопрос. Таким образом, функциональное предназначение мер предварительной защиты по административному иску состоит в том, чтобы:

- предотвратить причинение вреда правам и законным интересам, в защиту которых заявлен административный иск;

- приостановить действие в отношении административного истца неправомерных административных актов;

- обеспечить получение судом необходимых доказательств;

- исключить обстоятельства, способные затруднить или сделать невозможным реальное исполнение судебного решения по административному делу.

Институт предварительной защиты - один из важнейших элементов в системе административной юстиции современных государств. В странах романо-германской правовой семьи этот институт получил различное обозначение и правовое оформление.

Во Франции, например, он обозначается термином , в Кодексе административной юстиции Франции 2000 г. ему посвящен отдельный раздел - кн. V. В самом общем значении под понимается порядок обращения истца в суд с заявлением о принятии временных (срочных) мер для обеспечения его прав на время продолжения процесса, в котором предстоит их защита. В Германии предварительная защита (einstweiliger Rechtsshutz) в административном судопроизводстве определяется прежде всего как временная (einstweiliger) защита, а мера предварительной защиты (einstweilige ) трактуется как временное распоряжение суда об обеспечении притязания стороны, обратившейся с иском. В Испании и латиноамериканских странах меры предварительной защиты в судебном административном процессе обозначаются термином medidas cautelares, т.е. как превентивные, или предупредительные, меры.

В российском законодательстве и процессуальной теории для обозначения такого рода превентивных, предупредительных мер используются два понятия: обеспечительные меры - применительно к гражданскому судопроизводству и меры предварительной защиты - применительно к административному судопроизводству. В правовом регулировании этих мер существуют определенные различия.

В основе правовой регламентации мер предварительной защиты лежит установка в первую очередь на охрану прав и законных интересов административного истца. Соответственно они называются предварительными мерами, поскольку направлены на превентивную, срочную, заблаговременную защиту этих прав. Это меры не основной, не окончательной, а промежуточной защиты прав и законных интересов административного истца. Их основная защита осуществляется не на определенный срок, не предварительно, а окончательно в основном судебном процессе путем разрешения спора о праве административном.

Концепция обеспечительных мер в гражданском судопроизводстве ориентирует в первую очередь на понимание их как определенной гарантии, позволяющей обеспечить реальное исполнение будущего решения суда и исключить обстоятельства, которые могут его затруднить или сделать невозможным.

Несмотря на определенные различия в ценностных ориентирах, обусловливающих особенности правового регулирования, меры предварительной защиты по административному иску и обеспечительные меры в гражданском судопроизводстве являются институтами, близкими по своей юридической природе. Они отличаются рядом общих черт:

1. Имеют юрисдикционную природу - могут быть приняты только судом, т.е. органом, наделенным правом от имени государства осуществлять судебную власть.

2. Носят инструментальный характер - их использование не является самоцелью, а возможно только в связи с заявлением иска, которым инициируется судебный процесс. Соответственно их применение зависит от основного процесса и осуществляется тем же судом, который ведет данный процесс. В функциональном отношении процесс применения этих мер не является самостоятельным, поскольку его цель состоит в том, чтобы гарантировать права и законные интересы, в защиту которых подан иск, и обеспечить практическую эффективность решения по этому иску, которое должно быть вынесено в другом, основном, процессе, разрешающем спор о праве по существу. Исходя из этого инструментальный характер данных мер обусловлен тем, что смысл в их использовании появляется только в связи с заявлением иска, предполагающим необходимость сохранения первоначальной ситуации, возвращение изначального состояния права (status quo ante).

3. Носят характер - действуют до тех пор, пока не произойдет изменение обстоятельств или событие, вызывающее необходимость их изменения или отмены. Они являются временными, промежуточными способами защиты спорного права, которые используются для предотвращения его возможных нарушений в течение срока, который определит суд, или пока не будет принято окончательное решение по делу. Предельный срок их действия во времени определяется решением суда, провозглашающего право в основном процессе, т.е. они могут действовать только до вынесения окончательного решения по спору о праве.

4. Судебное решение о применении этих мер не является окончательным, не имеет значения res judicata - оно может быть отменено, изменено или заменено другим решением о применении соответствующих мер.

5. Принимаются в срочном, сокращенном порядке исходя из принципа inaudita alteram parte ("не выслушав аргументов другой стороны"). Этот порядок не требует участия другой стороны, в отношении которой принимаются данные меры. Он основывается на предположении о вероятности нарушения права, вытекающем из фактов, предоставляемых истцом. При такой процедуре принцип состязательности приносится в жертву безотлагательной необходимости как можно быстрее принять превентивные меры по защите нарушаемого права и воспрепятствованию действиям (бездействию), влекущим негативные правовые последствия для истца. Однако данный порядок принятия судом решения о применении таких мер не лишает лицо, в отношении которого они применяются, права на защиту: в дальнейшем в судебном процессе оно может потребовать их изменения или отмены.

Таким образом, обеспечительные меры в гражданском судопроизводстве и меры предварительной защиты в судебном административном процессе представляют собой превентивные средства, позволяющие гарантировать реальное исполнение будущего судебного решения по делу и защиту права путем сохранения необходимых доказательств, предотвращения или минимизации вреда имуществу, интересам и безопасности стороны спора, предположительно являющейся носителем защищаемого права.

Меры предварительной защиты по административному иску и обеспечительные меры в гражданском судопроизводстве, являясь близкими по своей юридической природе институтами, представляют собой две отраслевые разновидности временных, срочных, превентивных мер, применяемых в исковом судопроизводстве.

Меры предварительной защиты отличаются своеобразием, обусловленным спецификой правоотношений, из которых возникают спорные публично-правовые притязания. КАС РФ не содержит их легального определения. Теоретическое понятие этих мер может быть сформулировано исходя из их существенных признаков, получивших отражение в действующем законодательстве.

Меры предварительной защиты - это оперативно устанавливаемые судом на определенный срок временные ограничения, обязанности или запреты, направленные на предотвращение нарушения прав и законных интересов административного истца, принятые по его обращению, соотносимые и соразмерные заявленным в административном иске требованиям. Они призваны удовлетворить интерес административного истца в сохранении определенной ситуации и устранении угроз его правовому статусу независимо от того, будет или нет удовлетворен в судебном решении по существу спора его интерес в защите материального права.