17.3. Виды административных исков

Административные иски могут быть классифицированы по ряду оснований:

1) по субъектному критерию, раскрывающему их особенности в зависимости от юридической природы и правового статуса лица, заявляющего иск:

- административные иски частных лиц (физических лиц и организаций) к органам и должностным лицам публичной власти по административным делам, предусмотренным ч. 2 ст. 1 КАС РФ;

- административные иски органов (должностных лиц) публичной власти при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (частным лицам) по делам, предусмотренным ч. 3 ст. 1 КАС РФ;

2) по предмету иска - процессуально-правовая классификация в зависимости от того, какой способ защиты права намерен получить от суда истец:

- административные иски о признании;

- административные иски о присуждении;

- преобразовательные административные иски;

3) по объекту защиты - материально-правовая классификация в зависимости от вида соответствующего материального правоотношения, из которого возник административный спор;

4) по характеру защищаемого интереса:

- личные;

- коллективные (групповые);

- в защиту интересов других лиц;

- в защиту интересов неопределенного круга лиц;

5) в зависимости от того, является ли объектом нарушенного права благо, поддающееся денежной оценке:

- имущественные;

- неимущественные.

Классификация административных исков по субъектному критерию может быть конкретизирована с учетом характера заявляемого административным истцом материально-правового требования. Исходя из этого комплексного критерия могут быть выделены две группы административных исков, указанных непосредственно в КАС РФ:

а) заявляемые физическими лицами и организациями административные иски:

- о признании нормативных правовых актов недействующими;

- об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

- об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

- об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

- об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

- о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок;

б) заявляемые органами (должностными лицами) публичной власти административные иски:

- о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации;

- о прекращении деятельности средств массовой информации;

- о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;

- о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или реадмиссии, в специальное учреждение;

- об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

- о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь, в недобровольном порядке;

- о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке.

В зависимости от способа истребуемой защиты административные иски могут быть подразделены на иски о признании, о присуждении и преобразовательные иски. Эта классификация имеет практическое значение, которое выражается в определении цели процесса исходя из вида предоставляемой защиты, в выявлении объективных границ законной силы судебного решения по административному делу.

Административный иск о признании представляет собой требование административного истца, направленное на подтверждение судом существования или отсутствия определенного публичного правоотношения, признание за ним спорного публичного права или полномочия, констатацию законности (незаконности) административных решений или действий (бездействия). Основная задача суда в административных делах по этим искам состоит в том, чтобы установить наличие или отсутствие спорного публичного права, поэтому в литературе такого рода иски обозначаются так же как установительные иски. Защита права при подаче такого иска может быть достигнута судебным признанием того, что спорное правоотношение в том или ином содержании или объеме в действительности существует или отсутствует.

Характерными чертами административного иска о признании являются:

- целью этого иска является констатация наличия или отсутствия спорного публично-правового отношения, а не его изменение или возложение на административного ответчика обязанности совершить какие-либо действия или принять какое-либо решение;

- в иске о признании административный истец не требует принудительного осуществления своего субъективного публичного права, поэтому в его основание не входят факты, вызывающие возможность принудительного осуществления права;

- юридический эффект судебного решения по такого рода иску состоит в самом факте констатации наличия или отсутствия права или правоотношения. Исходя из этого отсутствует необходимость в его добровольном или принудительном исполнении. Это не означает, что само судебное решение не обладает принудительной силой.

Значение административных исков о признании как средства защиты субъективных публичных прав состоит в том, что решениями судов по этим делам восстанавливается определенность этих прав и корреспондирующих с ними обязанностей заинтересованных лиц, гарантируется их осуществление и защита и устраняются нарушения публично-правового закона.

В административных исках о присуждении истец, обращаясь за защитой своего субъективного публичного права, требует не только признать за ним спорное право, но и обязать административного ответчика к принятию в свою пользу определенных решений или совершению определенных действий либо к воздержанию от их совершения. Такого рода иски называются также исполнительными исками, поскольку их конечной целью является принуждение административного ответчика к исполнению своих материально-правовых обязанностей и восстановлению нарушенных публичных прав. Обращение в суд за защитой в виде присуждения обусловлено тем, что административный ответчик оспаривает право административного истца, не исполняя своих обязанностей. В этой спорной ситуации право лишается определенности: оно может быть принудительно реализовано, только если суд установит, что оно существует в действительности, и определит его содержание.

Характерные черты административных исков о присуждении:

- они подаются в тех случаях, когда субъективные публичные права административного истца нарушены или находятся в состоянии нарушения;

- в них имеет место соединение двух требований: о признании спорного права и о присуждении административного ответчика к исполнению обязанности;

- способы защиты прав и законных интересов в них направлены на понуждение административного ответчика к совершению определенных действий либо к воздержанию от них в пользу административного истца;

- основание этих исков составляют факты, с которыми связано возникновение самого права; факты, с которыми связано возникновение права на иск, включая факты нарушения права;

- они направлены на подтверждение судом и принудительное осуществление материально-правовых обязанностей, которые административным ответчиком не исполняются добровольно или исполняются ненадлежащим образом;

- производство по рассмотрению этих исков судом завершается возложением на административного ответчика определенной обязанности и стадией добровольного или принудительного исполнения судебного акта.

Судебное решение по административным искам о принуждении, так же как и по искам о признании, не вносит изменений в существующее правоотношение, которое остается таким же, каким оно было до процесса. Исходя из этого такого рода иски называются декларативными. В процессуальной теории в качестве их общей черты выделяется направленность на судебное подтверждение прав и обязанностей в том виде и в том содержании, в каком они сложились и существовали до процесса и независимо от него.

Преобразовательные (конститутивные) административные иски - это иски, которые содержат требования к суду о преобразовании спорного материального правоотношения (его создании, изменении, прекращении) или изменении (ограничении) правового статуса административного ответчика. Судебные решения по таким искам преобразуют правоотношение или воздействуют на публичные права и обязанности административного ответчика, установив факты, с возникновением которых у административного истца появилось право в одностороннем порядке на такие изменения.

Так, судебное решение может ограничить правовой статус административного ответчика (иностранного лица, подлежащего реадмиссии), удовлетворив требование административного истца (миграционного органа) о помещении его в специальное учреждение. Таким же образом суд своим решением может ограничить правовой статус общественной организации, применив по административному иску компетентного административного органа такие способы защиты, как приостановление или прекращение ее деятельности. Во всех подобных случаях решение суда, принятое на основании обязательного контроля законности и обоснованности изменения правового статуса либо прекращения или изменения административного правоотношения, служит важной гарантией правомерности односторонних волеизъявлений административных органов, затрагивающих конституционные права и свободы граждан и организаций.

В решении по преобразовательным искам суд не создает новых прав, а защищает право административного истца на изменение или прекращение правоотношения или правового статуса административного ответчика, которые не могут быть осуществлены без решения суда. Так, административные органы, уполномоченные осуществлять административный надзор, не могут без решения суда по соответствующему иску продлить, досрочно прекратить административные ограничения либо решить вопрос о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (гл. 29 КАС РФ).

Особенность всех преобразовательных исков состоит в том, что суд может выносить преобразовательные решения только в случаях, указанных законом, и при наличии тех фактов, с которыми закон связывает возникновение права на изменение или прекращение правоотношения. Решением по преобразовательному иску суд не присуждает административного ответчика к совершению какого-либо действия или к воздержанию от какого-либо действия, а предоставляет защиту такими способами, как изменение или прекращение спорного правоотношения либо изменение правового статуса. Это решение не ограничивается только подтверждением права административного истца на преобразование правоотношений или правового статуса, а состоит в осуществлении этого права, ведущего к их изменению.

Классификация административных исков по материально-правовому признаку основана на выделении дел по отдельным категориям материально-правовых отношений: собственно административных, налоговых, избирательных, социальных, миграционных и т.д.

Классификация административных исков на имущественные и неимущественные возможна в зависимости от того, является или нет объектом нарушенного права (интереса) благо, поддающееся денежной оценке. Эта классификация имеет практическое значение для определения судебного сбора.

Имущественный административный иск - это требование о защите субъективного публичного права или законного интереса, объектом которого выступает благо, поддающееся денежной оценке. Всякий имущественный иск имеет свою цену, в процентном отношении к которой определяется государственная пошлина (ст. 333.19 НК РФ).

Неимущественный административный иск представляет собой требование о защите субъективного публичного права или законного интереса, объектом которого выступает благо, не поддающееся денежной оценке. Соответственно, неимущественный административный иск не имеет цены, поэтому устанавливается фиксированный размер государственной пошлины, различающийся в зависимости от определенных категорий неимущественных административных исков.

Административные иски могут быть классифицированы по характеру защищаемых интересов на личные, коллективные (групповые), в защиту публичных и государственных интересов, в защиту прав других лиц, в защиту неопределенного круга лиц. Основание классификации - вопрос о том, чьи субъективные публичные права и законные интересы защищаются в суде.

Личные административные иски - это иски, направленные на защиту административным истцом своих собственных интересов. Он действует в свою пользу, является участником спорного материального правоотношения и непосредственным выгодоприобретателем по судебному решению.

Коллективные (групповые) административные иски - это иски, заявляемые уполномоченным лицом или несколькими уполномоченными лицами и направленные на защиту интересов многочисленной группы лиц или неопределенного числа ее членов. КАС РФ (ст. 42) устанавливает четыре критерия квалификации административного иска как группового:

1) многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и облегчающие их в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия). Число лиц, присоединившихся к заявляемому требованию, должно быть не менее 20 человек;

2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;

3) наличие общего административного ответчика (административных соответчиков);

4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав, т.е. избрание ими одного из способов защиты, указанных в ст. 124 КАС РФ, включая такие, как признание недействующим нормативного правового акта или признание незаконным решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия).

Подача коллективного административного иска возможна по неограниченному кругу материально-правовых отношений, поскольку КАС РФ не устанавливает специальный перечень административных дел, которые могли бы возбуждаться по его предъявлению. Значение этого иска состоит в том, что консолидированное рассмотрение однородных требований позволяет избежать вынесения судом противоречивых решений, возможных при рассмотрении отдельных индивидуальных исков. Этим иском защищаются субъективные публичные права и законные интересы большой группы граждан, каждому из которых нет необходимости обращения с отдельным административным иском, при этом их шансы на правовую защиту уравниваются.

Законодатель допускает возможность перехода к рассмотрению судом административного иска как коллективного, если в ходе рассмотрения дела было установлено наличие критериев, позволяющих квалифицировать административный иск как коллективный. Коллективными административными исками защищаются персонифицированные субъективные публичные права и законные интересы соистцов.

Административные иски в защиту прав других лиц - это иски, которые направлены на защиту прав и законных интересов не самого административного истца, а других лиц, когда административный истец в силу закона уполномочен на возбуждение дела в их интересах. Среди них, например, административные иски органов опеки и попечительства в защиту прав несовершеннолетних детей. Выгодоприобретателем по этим искам выступает лицо, чьи права и законные интересы защищаются в суде как участника спорного материального правоотношения.

Административный иск в защиту интересов неопределенного круга лиц - это требование о защите неперсонифицированного интереса большой группы лиц, количественный состав которой на момент рассмотрения требования в суде установить невозможно либо крайне затруднительно. Судебное решение об удовлетворении такого рода иска (в отличие от решения по групповому иску) носит предварительный, промежуточный характер (Г.Л. Осокина). Оно декларативно, потому что ограничивается констатацией факта противоправности решений или действий (бездействия) административного ответчика, нарушающих субъективные публичные права и законные интересы неопределенного круга лиц (например, населения определенного субъекта РФ или муниципального образования). Такое судебное решение носит преюдициальный характер: оно может выступать необходимой предпосылкой для удовлетворения в дальнейшем требований потенциальных истцов о защите конкретных (персонифицированных) прав и законных интересов.

Народный иск (actio popularis) как разновидность административного иска в российском праве отсутствует, в отличие от законодательства, например, таких стран, как Япония, Венгрия, Колумбия, Мальта, Хорватия и др. Народный иск - это иск, содержащий требование о проверке законности нормативного правового акта административного органа, который в общественных интересах может заявить в суд каждое лицо, не будучи обязанным доказывать, что этот акт затрагивает его права или законные интересы.

Народный иск - это иск в защиту законности, который может заявить каждый. В Португалии, например, идея о народном иске на местном уровне была реализована в специальном законе. Согласно этому закону народный иск означает возможность любого гражданина, проживающего в определенной административно-территориальной единице, оспорить в судебном порядке окончательные административные акты местных учреждений, объявляя себя, таким образом, защитником публичного интереса и административной законности. Таким образом, законодатель предоставляет всем жителям определенного местного образования, являющимся налогоплательщиками, право на контроль за административной законностью независимо от того, имеют или нет они личную заинтересованность в деле.

Вместе с тем в формирующейся под эгидой Совета Европы административно-правовой доктрине институт actio popularis не рассматривается в качестве общеевропейского стандарта: его признание или непризнание относится к сфере усмотрения национального законодателя. По мере развития правового государства в России не исключена постановка вопроса о введении в национальное право этого института как средства всеобъемлющего контроля за законностью со стороны граждан.