17.2. Элементы административного иска

Для характеристики внутренней структуры иска и описания его юридической конструкции в процессуальной теории используется понятие "элементы иска". Вопрос об элементах иска - один из самых дискуссионных в процессуальной науке. Одни авторы выделяют в его структуре три элемента: предмет, основание и стороны <1> либо содержание <2>, либо способ защиты <3>, другие - четыре элемента: субъекты, основание, предмет, содержание иска <4>, а третьи - только предмет и основание <5>. Наиболее серьезные возражения в современной литературе вызывают концепции, выделяющие содержание иска в качестве его третьего элемента. Категория "содержание" раскрывает внутреннее строение, состав иска, отвечает на вопрос: "Из чего он состоит?", а основание и предмет иска относятся к элементам его содержания. Обоснованным является подход, выделяющий в качестве третьего элемента стороны, поскольку именно они раскрывают содержание иска с точки зрения того, кто и в чьих интересах ищет защиты, и того, кто отвечает по иску.

--------------------------------

<1> См.: Осокина Г.Л. Проблемы иска и права на иск. Томск, 1989. С. 87 - 88.

<2> См.: Зейдер Н.Б. Основные вопросы учения об иске в советском гражданском процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1939. С. 9 - 10; Гурвич М.А. Учение об иске (состав, виды). М., 1981. С. 6.

<3> См.: Пучинский В.К. Элементы иска в советском гражданском процессе // Советское государство и право. 1979. N 3. С. 51 - 52.

<4> См.: Рожкова М.А. Основные понятия арбитражного процессуального права. М.: Статут, 2003. С. 74 - 75.

<5> См.: Добровольский А.А., Иванова С.А. Основные проблемы исковой защиты права. М., 1979. С. 32 - 33; Щеглов В.Н. Иск о судебной защите гражданского права. Томск, 1987. С. 17.

Этот подход является оптимальным для раскрытия элементов административного иска, которые должны быть сходны с элементами административно-правового спора, заявляемого этим иском в суд. В науке административного права обоснована концепция, определяющая в качестве составных частей юридической конструкции административно-правового спора три элемента: стороны, предмет и основания <1>. Предпосылки для выделения в структуре спора (и иска) имеются и в гражданском процессуальном праве. Так, одним из оснований прекращения производства по гражданскому делу является тождество спора. Законодатель выделяет три составляющие этого тождества: лица (стороны), предмет, основания (абз. 3 ст. 220 ГПК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 150 АПК РФ). Если тождественный по сторонам, предмету и основанию спор уже рассмотрен и по нему имеется вступившее в силу решение суда, то разбирательство дела подлежит прекращению.

--------------------------------

<1> См.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: РУДН, 2003.

Элементы административного иска составляют те признаки, по которым каждый административный иск отличается от любого другого иска. Они позволяют индивидуализировать административный иск. Потребность в индивидуализации иска возникает в тех случаях, когда перед судом встают вопросы: "Не принят ли уже предъявляемый иск к рассмотрению другим судом или не был ли он ранее разрешен судом?"

Таким образом, элементы административного иска позволяют устанавливать тождество и различие административных исков. В числе этих элементов выделяются предмет, основание и стороны административного иска.

Предмет административного иска - это то, на что направлено заявленное административным истцом требование. В процессуальной теории предмет иска определяется по-разному: одни авторы считают, что это спорное правоотношение <1>, вторые - материально-правовое требование истца к ответчику, вытекающее из спорного правоотношения <2>, третьи - субъективное право, подлежащее защите <3>, или способ защиты нарушенного права или охраняемого законом интереса <4>.

--------------------------------

<1> См.: Гражданское процессуальное право России / Под ред. М.С. Шакарян. М.: Былина, 1996. С. 119.

<2> См.: Советский гражданский процесс / Под ред. М.К. Треушникова. С. 148.

<3> См.: Гурвич М.А. Право на иск: Учеб. пособие. М.: ВЮЗИ, 1978. С. 7 - 9.

<4> См.: Осокина Г.Л. Проблемы иска и права на иск. С. 91 - 93.

Административный иск имеет похожую на гражданский иск юридическую конструкцию и элементный состав. Административный иск не может иметь своим предметом спорное правоотношение, поскольку это правоотношение обусловливает его генезис, а не предмет. Он не может иметь своим предметом материально-правовое требование, вытекающее из спорного административного правоотношения, поскольку иск как требование о защите субъективного права не может иметь своим предметом самого себя. В качестве предмета административного иска нельзя рассматривать и субъективное право, подлежащее защите, поскольку субъективное право - его наличие, отсутствие или нарушение неправомерным административным актом - это то, по поводу чего возникли разногласия между сторонами.

Наряду с вопросом о законности этого акта исковое требование представляет собой предмет административного спора, а не административного иска. Оно направлено на защиту нарушенного субъективного права и законности, на использование судом определенного способа их защиты и разрешения спора. Соответственно, предметом административного иска является способ защиты субъективного публичного права или законного интереса от неправомерных административных решений и действий (бездействия) <1>. Способы их защиты закреплены в нормах КАС РФ и других законодательных актов. К таким способам защиты могут, например, относиться признание, присуждение, прекращение или изменение правоотношения.

--------------------------------

<1> Некоторые авторы в предмет административного иска включают предмет административно-правового спора. Такой подход вызывает возражения, поскольку он, по сути дела, ведет к отождествлению этих понятий. Административный иск возникает из спора, но обращен к суду: административный истец требует применения судом определенного способа защиты, предусмотренного законом при разрешении определенной категории дел.

КАС РФ (ч. 1 ст. 124) устанавливает, что исковые требования могут заявляться о предоставлении пяти основных способов защиты:

- о признании недействующим полностью или в части нормативного правового акта, принятого административным ответчиком;

- о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия);

- об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца;

- об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий;

- об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом.

Законодатель оставляет перечень возможных исковых требований открытым. Он устанавливает (ч. 2 ст. 124 КАС РФ), что административное исковое заявление может содержать иные требования, направленные на защиту прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений. К способам защиты, предоставления которых может требовать административный истец, относятся, например, такие предусмотренные КАС РФ способы, как присуждение компенсации, приостановление или прекращение деятельности, взыскание обязательных платежей и санкций. Защита прав может осуществляться также иными способами, предусмотренными действующим законодательством. В частности, в качестве способов защиты права могут выступать: восстановление положения, существовавшего до нарушения права; пресечение действий, нарушающих право, и др.

Основание административного иска составляют те юридические факты, которыми административный истец обосновывает свое требование о защите нарушенного права, то, из чего он выводит это требование. Согласно ч. 2 ст. 125 КАС РФ в исковом заявлении должно быть дано изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования, а также сведения о том, какие права и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение.

Факты, свидетельствующие о нарушении права или угрозе правонарушения, обосновывают административный иск исходя из необходимости предоставления защиты нарушенному или оспоренному субъективному публичному праву субъекта спорного материального правоотношения. В основание административного иска входят также факты легитимации и непосредственно правопроизводящие факты. Они обосновывают связь сторон со спорным материальным правоотношением и наличие у истца того субъективного публичного права или законного интереса, которые требуют определенного способа судебной защиты.

Основание административного иска отвечает на вопрос: "На основании чего?", т.е. исходя из каких фактов и какого закона административный истец выдвигает требование о защите своего или чужого права (интереса). Соответственно, это основание включает две части: не только фактическую, но и юридическую. В юридическую часть основания иска входят нормы материального закона, которые предусматривают условия возникновения, изменения или прекращения нарушенного (оспоренного) права или законного интереса, а также способы его защиты. Так, в п. 7 ч. 2 ст. 220 КАС РФ устанавливается, что в исковом заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) органов публичной власти должны быть указаны нормативные правовые акты и их положения, на соответствие которым надлежит проверить эти решения, действия (бездействие). Отсутствие указаний на правовое основание административного иска создает возможность отказа в принятии искового заявления.

Стороны как элемент внутренней структуры административного иска характеризуют субъектный состав административно-правового спора, заявляемого на рассмотрение суда. Этот элемент конкретизирует следующее: кто и в чьих интересах ищет защиту нарушенного права, кто призван отвечать по заявленному материально-правовому требованию. Законодатель рассматривает стороны в качестве одного из трех признаков, индивидуализирующих административные иски и характеризующих их сходство (тождество). Тождественными являются административные иски, которые имеют один предмет, одно фактическое основание и одни и те же стороны. Тождество административных исков является основанием для отказа в принятии искового заявления (п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ) и прекращения производства по административному делу (п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ). Оно исключает ведение процесса по одному и тому же административному иску.