Раздел IV. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции

Глава 17. Административный иск

17.1. Понятие и сущность административного иска и

исковой формы защиты права

Средством обращения в общий суд по спорам публично-правового характера является административный иск, для рассмотрения которого используется процессуальная форма искового производства. Общие правила искового производства по административным делам установлены в разд. III КАС РФ.

Исковое производство по административным делам - это урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность суда по рассмотрению и разрешению споров о субъективном публичном праве или законном интересе, возникающих из административных или иных публичных правоотношений. Сущность этого производства состоит в том, что суд проверяет наличие или отсутствие субъективного права, ввиду неопределенности, оспаривания или нарушения которого неправомерным актом управления возник административный спор.

Судебный административный процесс в форме искового производства предопределяется административным иском: административный иск задает движение этому процессу, определяет его ход, границы, способ защиты права и предмет судебного решения, завершающего судебное разбирательство. Исходя из этого для исковой формы административного судопроизводства характерны следующие черты:

1) наличие материально-правового требования, вытекающего из нарушенного или оспоренного права стороны административно-правового отношения и подлежащего в силу закона рассмотрению судом в определенном процессуальном порядке;

2) наличие спора о нарушенном субъективном публичном праве частного лица и (или) законности решений и действий (бездействия) субъектов властных полномочий;

3) наличие двух сторон с противоположными материально-правовыми интересами, которые наделены законом равными правами по защите их прав и интересов в суде;

4) состязательная форма процесса рассмотрения материально-правового требования, заявленного административным иском, предполагающая наличие спорящих сторон и третьего, не заинтересованного в исходе спора субъекта - суда.

Значение исковой формы заключается в том, что она обеспечивает заинтересованным в исходе административного спора сторонам определенные правовые гарантии правильности его разрешения, равенство процессуальных прав и обязанностей сторон. Процессуальные нормы, регламентирующие исковое производство, носят характер общих правил для всего административного судопроизводства. Исковая форма защиты прав обоснованно рассматривается как наиболее демократичная, универсальная, эффективная и в наибольшей степени отвечающая идеям справедливости и беспристрастности.

До принятия КАС РФ судопроизводство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, осуществлялось в неисковой форме. В процессуальной доктрине доминировали сложившиеся еще в советской науке представления о невозможности в этих делах спора о праве и возможности применения конструкции иска только для гражданского судопроизводства.

В советский период концепция административного иска рассматривалась как чуждая социалистическому строю и категорически отвергалась. Так, аргументируя невозможность административного иска, Е. Носов исходил из того, что он связан с судебной защитой прав, возникающих в плоскости соприкосновения с властью, т.е. публичных субъективных прав. Однако коль скоро "у нас нет почвы для субъективных публичных прав", то признание административного иска и административной юстиции было бы органически чуждым для советского строя. При этом административный иск даже в буржуазном государстве, не говоря уже о советском, представлялся не иначе как "выпад против администрации" <1>. Известный советский ученый С.Н. Абрамов утверждал, что попытки обосновать наличие в СССР административной юстиции и ее основного атрибута - административного иска на почве действующего права могут принести только вред. Одним из возможных видов такого вреда неизбежно стала бы необходимость признания судебной защиты публичных субъективных прав советских граждан, в то время как советская система не допускала деления права на публичное и частное <2>.

--------------------------------

<1> См.: Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. N 4 (16). С. 83.

<2> См.: Абрамов С. К разработке проектов кодексов. В советском праве не может быть административного иска // Социалистическая законность. 1947. N 3. С. 8 - 10.

В советский период доминирующим в процессуальной доктрине стал подход, согласно которому производство по делам, возникающим из административных правоотношений, - это не форма осуществления права (как в исковом процессе), а форма ограниченного контроля суда за законностью действий административных органов (М.А. Гурвич). Такой подход, трактующий иск как специфическое средство защиты исключительно гражданских прав, в конечном счете привел к отказу от установления в законодательстве искового производства по административным делам, к подмене его проверкой по жалобе правомерности административных актов и тем самым к подмене функции правосудия по этим делам функцией ограниченного судебного контроля.

Эта концептуальная схема длительное время являлась господствующей и в постсоветский период. В гражданско-процессуальной доктрине невозможность административного иска и спора о праве административном обосновывалась тем, что: а) административно-правовые отношения - это отношения "власть - подчинение"; б) стороны этих отношений юридически не равны и административный орган сам может устранить возникающие разногласия своей властью; в) в этих делах суд не разрешает спор о праве, а выполняет только функцию контроля за законностью. Исходя из этого делался вывод, что в силу неравноправного положения субъектов в административных правоотношениях при рассмотрении заявлений граждан неприменимы некоторые категории искового производства, а именно мировое соглашение, уменьшение или увеличение требований, встречная жалоба, аналогичная встречному иску <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Гражданский процесс" (под ред. М.К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Городец, 2007 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<1> См.: Гражданский процесс / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2003. С. 421 - 422.

Между тем еще в досоветский период у многих отечественных ученых не только возможность, но и необходимость административного иска не вызывала сомнений. Они исходили из того, что нарушенное административное право, как и любое право, должно защищаться административным иском, или иском публичного права (Н.М. Коркунов, Ф.В. Тарановский и др.). Необходимость административного иска выводилась ими из потребности полноценного обеспечения и защиты всякого признанного субъективного публичного права. Всякое нарушение всякого права, писал А.М. Кулишер, дает основание к возбуждению спора о нарушенном праве, приводящего к обязательному для сторон решению, которое разрешает спор в полном объеме и предписывает восстановить нарушенное право всеми необходимыми для этого средствами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кулишер А.М. Защита субъективных публичных прав посредством иска. М., 1913. С. 4.

Право иска является логическим дополнением материального права, а иск представляет собой наиболее эффективное средство защиты и восстановления нарушенного права, средство принудительного осуществления требований. Отсюда в социально-историческом плане одним из важнейших вопросов охраны прав частных лиц в сфере публичного управления являются расширение и интенсификация исковой защиты субъективных публичных прав. Революционное значение в этом отношении имело принятие КАС РФ 2015 г., закрепившего исковое производство по административным спорам. Оно обозначило начавшийся переход от парадигмы контроля законности в отечественной теории административного судопроизводства к парадигме защиты субъективных публичных прав посредством административного иска <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Зеленцов А.Б. КАС РФ как предпосылка смены парадигмы в теории административного права России // Административное право и процесс. 2015. N 11.

Административный иск - одна из разновидностей общего понятия "иск", который представляет собой важнейшее процессуальное средство защиты нарушенного или оспоренного права и условие возбуждения судопроизводства по конкретному делу. Под иском понимается возникающее из спорного материального правоотношения требование о защите нарушенного права или охраняемого законом интереса, обращенное в суд первой инстанции. Он представляет собой универсальную форму для разрешения любых споров о праве, независимо от того, возникают они в сфере частноправовых или публично-правовых отношений.

В отечественной науке существуют по крайней мере четыре подхода к интерпретации юридической природы иска <1>:

--------------------------------

<1> Подробный анализ этих концепций см.: Иск в гражданском судопроизводстве: Сб. / Под ред. О.В. Исаенковой. М., 2009. С. 21 - 41.

а) материально-правовая концепция, определяющая иск как материально-правовое требование истца к ответчику;

б) процессуально-правовая теория, трактующая иск как обращение в суд с требованием о защите спорного субъективного права либо охраняемого законом интереса, т.е. как обращение в суд за разрешением спора о праве;

в) концепция двух самостоятельных правовых категорий: иска в материально-правовом смысле (т.е. как обращение к другой стороне спора, материально-правовое требование лица, его правопритязание) и иска в процессуально-правовом значении (т.е. как требование к суду о защите нарушенного права, само процессуальное действие заинтересованной стороны по возбуждению процесса);

г) концепция единого понятия иска (иск как единство двух требований: материально-правового и процессуально-правового). Эта концепция, являющаяся наиболее распространенной в отечественной науке, трактует иск как материально-правовое требование одной стороны спора к другой, обращенное через суд.

В процессуальной литературе материальная концепция критикуется за то, что помимо прочих недостатков она не охватывает иски о признании, а значительная часть административных исков по своей сути является именно исками о признании. Концепция двух самостоятельных понятий иска не отвечает требованию единства иска как средства защиты. Концепция единого понятия иска при всей ее внутренней непротиворечивости также не может претендовать на роль универсальной теории, адекватно описывающей юридическую природу иска. В качестве главной его отличительной черты она рассматривает материально-правовое требование истца к ответчику, а это означает, что нельзя назвать иском требование лица, выступающего от своего имени в защиту права и законных интересов других лиц. Такое лицо не может предъявлять материально-правовое требование к ответчику, ибо не является и субъектом спорного материального правоотношения. Однако применительно к требованиям лиц, наделенных правом требовать судебной защиты нарушенных прав других лиц, законодатель использует термин "иск", хотя они не являются стороной в спорном правоотношении и реализуют правозащитную функцию в силу закона. Концепция единого понятия "иск" оставляет открытым вопрос о характере требований процессуальных истцов и, следовательно, не может претендовать на универсальность.

Критерию универсальности в полной мере отвечает процессуальная теория иска. Она трактует его как процессуальное средство, используя которое в целях реализации своего требования к другой стороне и защиты своих прав лицо обращается к суду с заявлением о рассмотрении и разрешении спора. В процессуальной концепции из структуры иска исключается спорное материально-правовое требование истца к ответчику. Оно указывается в исковом заявлении, но характеризует не предмет иска, а суть заявляемого на рассмотрение суда спора. Так, согласно п. 5 ч. 2 ст. 125 КАС РФ в административном исковом заявлении должно быть указано содержание требований административного истца к административному ответчику. Содержание этих требований выражает существо административно-правового спора, а у суда лицо ищет определенный способ защиты права и разрешения спора. Это означает, что материально-правовое требование выносится за пределы иска. Оно рассматривается как содержательный элемент материально-правового спора, который заявляется посредством иска и выступает как предмет судебного разбирательства.

Суд как субъект юрисдикции разрешает не иск, а спор о праве, заявленный иском, и делает это посредством установления, изменения или прекращения конкретного правоотношения, присуждения другой стороны к совершению каких-либо действий, обременения какой-либо дополнительной обязанностью или оставляет правоотношение в прежнем состоянии, если исковое требование необоснованно. В этом плане иск выступает как процессуальное средство, содержащее требование лица к суду о защите нарушенного права или законного интереса и о принудительной их реализации. Такое понимание иска как процессуального средства отвечает критерию его единства и универсальности <1>. Следовательно, оно вполне может служить теоретическим основанием для построения юридической конструкции "административный иск" - отраслевая разновидность иска.

--------------------------------

<1> См.: Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). М.: Городец, 2000. С. 14 - 19.

В современной теории иска в зависимости от характера посягательства на субъективные права и законные интересы субъектов материальных правоотношений выделяют: а) гражданский иск; б) административный иск; в) уголовный иск (Л.Г. Осокина). В основе такой классификации лежит родовое понятие иска как требования о защите всякого нарушенного права и законного интереса независимо от его отраслевой принадлежности и характера посягательства.

Административный иск как отраслевая разновидность родового понятия иска характеризуется рядом признаков, отличающих его от гражданского иска:

1) возникает из спорных административно-правовых отношений и как требование о правовой защите всегда связан в административно-правовым спором;

2) сигнализирует о возникновении разногласия между сторонами с противоположными юридическими интересами, из которых по крайней мере одна является субъектом властных публичных полномочий;

3) цель административного иска - защита нарушенного субъективного публичного права и (или) законности в публичном управлении предусмотренным в законе способом - путем восстановления нарушенного права, возложения обязанности, признания административного акта недействующим;

4) предмет исковой защиты - субъективное публичное право, законность административного акта или публичный правопорядок, которые лицо, обращающееся в суд, предполагает нарушенными;

5) использование судом специальных процессуальных средств и механизмов при разрешении спора, заявленного административным иском.

Исходя из этих признаков административный иск может быть определен как требование заинтересованного лица к судебному органу о защите субъективных публичных прав и (или) законности (правопорядка) в публичном управлении, исходящее из указанного заявителем спорного публично-правового отношения.

Сущность этого иска выражают его основные признаки:

- имеет своим содержанием требование заинтересованного лица, вытекающее из спорного административного правоотношения;

- заявляемое требование направлено на защиту своего или чужого субъективного права либо охраняемого законом интереса;

- заявленное требование подлежит рассмотрению и разрешению в установленном административно-процессуальным законом исковом порядке;

- административный иск как требование о защите всегда адресован суду, поэтому он, используя выражение Г.Л. Осокиной, предъявляется не к административному ответчику, а против административного ответчика.

Таким образом, административный иск можно определить как обращенное к суду требование юридически заинтересованного лица (административного истца) о защите нарушенного или оспариваемого субъективного публичного права или законного интереса предусмотренным в законе способом на основании указанных фактов, с которыми связываются неправомерные решения, действия (бездействие) административного ответчика.