16.3. Обязанность доказывания

Общие правила доказывания в административном судопроизводстве строятся на основе принципа состязательности. Этот принцип в качестве определяющих предполагает такие правила:

1) каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается, выдвигая свои требования и возражения;

2) каждое лицо, входящее в процесс, должно раскрыть эти доказательства до начала судебного заседания, чтобы иметь право во время процесса ссылаться на сказанное. Это правило предполагает, что лица, участвующие в деле, вправе знать об аргументах друг друга до начала судебного разбирательства;

3) если у лица нет возможности представить необходимые доказательства, он обращается к суду с ходатайством об истребовании этих необходимых доказательств.

В состязательном административном процессе обязанность обеспечить полноту доказательственного материала в судопроизводстве возложена на лиц, участвующих в деле, и суд. Доказыванию подлежат обстоятельства, которые имеют значение для принятия решения по делу и в связи с которыми у сторон в материальном правоотношении возник спор о праве административном.

Обязанность доказывания проистекает из материального права и оснований заявленных требований и возражений. Она включает в себя необходимость представления, исследования и оценки доказательств. Если лицо по каким-либо причинам не представит суду соответствующие доказательства, то суд вправе рассмотреть и разрешить дело по имеющимся материалам. В этом случае лицо рискует получить неблагоприятные для себя последствия. В то же время если лицо желает, чтобы решение суда состоялось в его пользу, то оно должно доказывать обстоятельства, которыми обосновывает свои требования либо возражения.

Обязанность по доказыванию между сторонами распределяется по определенным правилам. Процессуальная теория исходит из того, что правила о распределении обязанности доказывания определяют порядок решения двух основных вопросов:

а) процессуального вопроса: кто должен представлять доказательства в подтверждение того или иного факта;

б) материально-правового вопроса: в чью пользу решается дело, если наличие какого-либо факта не доказано.

Выделяются общие и специальные правила распределения бремени доказывания. Данные правила возлагают обязанность доказывания фактов на определенную сторону.

Общее правило распределения бремени доказывания установлено в ч. 1 ст. 62 КАС РФ: лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен КАС РФ. Суть этого правила выражается в следующих положениях:

- административный истец обязан доказать свои правовые требования, предъявляемые к административному ответчику;

- административный ответчик, возражающий против требований истца, обязан доказать свои возражения;

- признание иска административным ответчиком влечет удовлетворение судом исковых требований, хотя административный истец не смог доказать основания своих требований;

- суд не может решать дело против административного ответчика при несостоятельности его возражений в пользу административного истца, не обеспечившего и не представившего достаточных доказательств заявленного административного иска.

Таким образом, в административном судопроизводстве исходным общим принципом доказывания является правило, известное еще римскому праву: affirmanti incumbit probatio (лат.) ("кто утверждает, тот доказывает"). Однако из этого правила законодателем устанавливается исключение, которое выражается в специальном правиле, распространяющемся на разбирательство подавляющего большинства административных дел. Это специальное правило сформулировано в ч. 2 ст. 62 КАС РФ:

- обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.

Эти органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений <1>.

--------------------------------

<1> В теории административной юстиции принято считать, что в случае неисполнения этой обязанности действует принцип in dubio pro recurrente (лат.) ("в случае сомнения в пользу истца"). Согласно этому принципу судья должен решить дело в пользу административного истца, если публичная администрация не подтвердила факты, лежащие в основании оспариваемого акта управления. Этот принцип носит ярко выраженный защитный характер в пользу более слабой стороны - административного истца, представленного прежде всего частным лицом, в пользу которого толкуются сомнительные моменты.

По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны:

1) указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);

2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;

3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

Это специальное правило устанавливается в связи с тем, что одна из сторон - частное лицо находится в более трудных условиях доказывания по отношению к другой стороне - органам и должностным лицам публичной власти, принявшим спорный акт управления. Это выражается, например, в неравных возможностях доступа частных лиц и органов (должностных лиц) публичной власти к необходимой информации. Причем в большинстве случаев именно публичная администрация является хранителем доказательственных материалов.

Исходя из этого законодатель предусматривает перераспределение бремени доказывания в пользу частного лица как более слабой стороны в административном споре. В соответствии с правилом благоприятствования защите в административном процессе частному лицу как более слабой стороне дается своего рода фора, т.е. заранее обусловленное преимущество, предоставляемое не по усмотрению суда, а процессуальным законом. Суть этого преимущества состоит в следующем. Обращаясь в суд, административный истец утверждает о нарушении его субъективных прав незаконным решением или действием (бездействием) органа публичной власти. Однако в судебном процессе по категориям дел, предусмотренных ч. 2 ст. 62 КАС РФ, административный истец не должен доказывать свое утверждение о незаконности административного решения или действия (бездействия). В материальном административном праве они презюмируются законными, и обязанность доказывания их законности в случае оспаривания законодатель возлагает на орган публичной власти, принявший это решение или совершивший это действие (бездействие).

В результате орган публичной власти как административный ответчик обязан доказать отсутствие части оснований административного иска, связанной с вопросом незаконности административного акта, в то время как административный истец - ту часть оснований, которая касается нарушения его субъективных публичных прав или прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Таким образом, эта законодательная конструкция устанавливает исключение из общего правила распределения бремени доказывания в судебном административном процессе, согласно которому обязанность доказать основание административного иска - это обязанность административного истца.

Административные дела, по которым ч. 2 ст. 62 КАС РФ устанавливает специальное правило доказывания, составляют подавляющее большинство из рассматриваемых судами в порядке административного судопроизводства. В результате с практической точки зрения это специальное правило, по сути, дела поднимается до уровня общего для административного судопроизводства <1>.

--------------------------------

<1> Подобный подход к распределению обязанности доказывания используется не только в отечественном законодательстве, но и в административно-процессуальных актах других государств, например, Армении, Грузии, Украины и др. Так, в соответствии со ст. 71 КАС Украины в административных делах о противоправности решений, действий либо бездействия субъекта властных полномочий обязанность по доказыванию правомерности своего решения возлагается на ответчика, если он возражает против административного иска.

Вместе с тем в административном судопроизводстве в отношении отдельных категорий дел либо при решении отдельных процессуальных вопросов выделяется еще ряд специальных правил, содержанием которых являются предположения (презумпции) либо утверждения, изменяющие содержание общего правила распределения обязанности по доказыванию. Эти специальные правила вытекают из норм материального права. В процессуальной теории принято считать, что наиболее распространенным способом установления специальных правил распределения обязанности по доказыванию является доказательственная презумпция - предположение о существовании факта или его отсутствии, пока не доказано иное.

Так, совершеннолетние граждане презюмируются дееспособными, пока иное не будет установлено в судебном порядке. Действующее налоговое законодательство, например, исходит из презумпции добросовестности налогоплательщика и, соответственно, его невиновности во вменяемом ему налоговым органом правонарушении. Исходя из этого в производстве по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 32 КАС РФ) налогоплательщик не должен доказывать свою невиновность, а налоговый орган может опровергнуть данную презумпцию, доказав его недобросовестность.