11.4. Субъекты, защищающие в административном

судопроизводстве права и законные интересы других лиц или

неопределенного круга лиц

Среди лиц, участвующих в административном деле и пользующихся процессуальными правами стороны, в КАС РФ (ст. 40) выделяется неоднородная по своему составу группа субъектов, которые защищают от своего имени права и законные интересы других лиц и публичные интересы. В рамках этой группы законодатель выделяет три вида субъектов:

- государственные органы и должностные лица, которые в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами, наделены правом обратиться в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов;

- органы, организации и граждане, которые в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами, вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц;

- общественные объединения, которые в случаях, предусмотренных федеральными законами, могут обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этих объединений.

Органы государственной власти и должностные лица участвуют в административном судопроизводстве в качестве двух процессуальных фигур: а) в роли стороны и б) в роли процессуальной стороны, т.е. участвующего в деле лица, которое пользуется правами и несет обязанности стороны.

В роли стороны государственный орган и должностное лицо выступают как субъекты, характеризующиеся личной юридической заинтересованностью (как материальной, так и процессуальной) в разрешении дела. Они являются участниками спорного материально-правового отношения и отстаивают в административно-правовом споре собственный материально-правовой интерес, вступая в процесс от своего имени. В судебном административном процессе они могут являться:

- административными ответчиками, которые защищаются от материально-правовых требований, предъявленных им частными лицами (например, по делам, предусмотренным ч. 2 ст. 1 КАС РФ); либо

- административными истцами, предъявляющими свои материально-правовые требования к частным лицам (например, по делам, указанным в ч. 3 ст. 1 КАС РФ).

В обоих случаях присутствуют противоположные материально-правовые интересы сторон, характеризующие сущность любого правового спора. Органы государственной власти и должностные лица как исполнители государственной воли, выраженной в законах, являются носителями публичного интереса, который конкретизируется в их нормативно фиксируемых функциях, задачах и полномочиях. Материально-правовые интересы этих субъектов формируются компетенцией, отражающей их правовую сущность (Р.Е. Гукасян) <1>.

--------------------------------

<1> Пример четкого и однозначного решения этого вопроса на законодательном уровне дает Общий акт административного права Голландии 1998 г. В ст. 1.2 этого Закона прямо устанавливается, что в административном деле заинтересованной стороной является лицо, чьи интересы непосредственно затронуты административным распоряжением, а что касается административных властей, то "возложенные на них функции считаются их интересами".

Современная процессуальная теория исходит из того, что материально-правовой интерес государственного органа как носителя публичного интереса в административном споре состоит в полноценной, беспрепятственной реализации императивно-определенных для него законом функций и полномочий. В этом случае процессуальная заинтересованность государственного органа обусловлена тем, что признание правомерности его действий при использовании предоставленных ему полномочий ставится в зависимость от разрешения административного спора. В таких делах государственные органы и частные лица занимают положение административных истцов и административных ответчиков как субъекты спорных материальных правоотношений, защищающие в процессе от своего имени собственные юридические (материальные и процессуальные) интересы.

Вместе с тем в соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 40 КАС РФ допускается участие государственных органов и должностных лиц в процессе с целью защиты от своего имени не собственных интересов, а чужих интересов - интересов других лиц, а также неопределенного круга лиц. Основанием для такого участия государственных органов (и должностных лиц) в административном судопроизводстве является их процессуальная заинтересованность. Она обусловлена функциями этих органов (и должностных лиц), возложенными на них в силу закона, которые обязывают прибегать в установленных законом случаях к судебной защите интересов граждан по делам, входящим в сферу их ведения.

Защиту прав других лиц в административном судопроизводстве государственные органы и должностные лица могут осуществлять только в форме обращения в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц либо неопределенного круга лиц (ст. 40 КАС РФ). В отличие от прокурора государственные органы, указанные в этой статье, не имеют права вступать в процесс для дачи заключения.

Применительно к государственным органам и должностным лицам законодатель в КАС РФ (ч. ч. 1, 2 ст. 40) специально выделяет три вида исковых требований, с которыми они могут обратиться в суд: а) в защиту неопределенного круга лиц; б) в защиту публичных интересов; в) в защиту других лиц. Однако из буквального прочтения ч. 6 ст. 40 следует, что закон предоставляет право обращения в защиту интересов неопределенного круга лиц не только государственным органам и должностным лицам, но и другим субъектам - организациям и гражданам.

Обращение органов, организаций и граждан с административным иском по всем этим категориям дел возможно только при наличии определенного условия, которое выражается в том, что право на административный иск в защиту чужих интересов должно быть прямо установлено федеральным законом.

Так, Уполномоченному по правам человека в РФ такое право выступить в защиту интересов неопределенного круга граждан и других лиц предоставлено на основании ст. 21 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и ч. 1 ст. 40 КАС РФ.

Согласно ч. 3 ст. 15 ФЗ от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" общественные объединения (организации) и иные некоммерческие организации, в том числе международные объединения (организации) в лице своих отделений в Российской Федерации, вправе в судебном порядке оспаривать неправомерные действия должностных лиц органов государственной власти и организаций, ущемляющие или нарушающие права детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 31.01.2016) не предусматривает права некоммерческих организаций обращаться в суд с заявлениями в защиту неопределенного круга лиц или других лиц. Исходя из этого суд отказывает этим организациям в принятии иска в защиту интересов неопределенного круга лиц <1>. Закон об общественных объединениях предоставляет общественным организациям право защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ст. 27).

--------------------------------

<1> См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 26 января 2006 г. N КАС05-640 по иску некоммерческой организации "Союз предприятий зообизнеса".

На этом основании в ряде случаев судом было отказано в принятии от общественных организаций заявлений в защиту неопределенного круга лиц. Такой отказ имел место, в частности, при подаче профсоюзом от своего имени заявления о признании нормативного акта не соответствующим закону в защиту прав неопределенного круга лиц, поскольку ему не предоставлено такое право соответствующими законодательными актами, регулирующими деятельность профессиональных союзов <1>.

--------------------------------

<1> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2002 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3.

Этот вопрос был предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ <1>. В его решениях было прямо указано на то, что общественные организации на основании ст. 27 Закона об общественных объединениях вправе обратиться в защиту неопределенного круга лиц в государственные органы, в том числе с заявлением в суд о признании недействующим нормативного правового акта для осуществления уставных целей, определенных в соответствии с федеральным законодательством. Исходя из такого толкования ст. 27 Закона об общественных объединениях общественные организации вправе обращаться в судебные органы с заявлением в защиту неопределенного круга лиц, в том числе для обжалования содержания нормативных правовых актов.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 июня 2011 г. N 816-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Регионального общественного фонда по Республике Татарстан "ВЕЛЕС" на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 46 ГПК РФ и статьей 27 Федерального закона "Об общественных объединениях". См. также: Определение Конституционного Суда РФ от 11 октября 2002 г. N 265-О.

Кроме того, в КАС РФ (ч. 3 ст. 40) предусматривается, что общественное объединение может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Такие случаи предусматриваются в ряде законодательных актов. Так, ФЗ от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" устанавливает, что профсоюзы могут от своего имени предъявлять иски в защиту интересов членов профсоюза (ст. ст. 19, 23). Закон РФ от 7 июля 1993 г. N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2015) (ст. 12) предоставляет право этим организациям на защиту интересов своих членов в государственных органах. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ст. 24) устанавливает, что объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемые организации вправе обращаться в суд в защиту нарушенных при осуществлении контроля прав и (или) законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся членами этих объединений и саморегулируемых организаций.

Таким образом, все субъекты, указанные в ст. 40 КАС РФ, вправе обратиться в суд в защиту чужих интересов двух основных видов: а) в защиту интересов неопределенного круга лиц; б) в защиту интересов других лиц. Общественные организации и государственные органы могут также выступить в защиту еще двух видов интересов: общественная организация - в защиту интересов всех своих членов; государственные органы и должностные лица - в защиту публичных интересов (ч. 1 ст. 40 КАС РФ).

Понятие публичного интереса законодателем не определяется. В доктринальном плане в его содержание в первую очередь включаются интересы государства или муниципального образования. Кроме того, исходя из особенностей изложения текста в ч. 1 ст. 40 КАС РФ защита публичного интереса может быть интерпретирована как защита интересов большого (неопределенного) круга лиц. Это возможно в силу того, что субъектов нарушенного однородного права настолько неопределенно много, что ситуация их защиты приобретает публичное значение.

Обратившиеся в суд в защиту чужих интересов органы, организации и граждане пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по оплате судебных расходов). Кроме того, они несут обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного в интересах гражданина административного иска. В качестве процессуального административного истца они обладают специальными правами стороны: изменить предмет и основание иска, отказаться от административного иска полностью или частично.

Законодатель устанавливает в КАС РФ две процедуры принятия судом отказа этих процессуальных истцов от административного иска: а) процедура по делам в защиту интересов других лиц (ч. 7 ст. 40) и б) процедура по делам в защиту неопределенного круга лиц (ч. 6 ст. 40).

В случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав и законных интересов другого лица, суд оставляет иск без рассмотрения, если гражданин, обладающий административно-процессуальной дееспособностью, в интересах которого был подан этот иск, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административно-процессуальной дееспособностью, не заявит о том, что он поддерживает административный иск. При их отказе поддержать административный иск суд принимает отказ органов, организаций и граждан, если это не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

Иной порядок предусмотрен по делам в защиту интересов неопределенного круга лиц. В случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. Если отказ от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает отказ и прекращает производство по административному делу.

Такое различие в процедурах принятия отказа от административного иска обусловлено тем, что иски в защиту интересов неопределенного круга лиц имеют публичное значение и по своему субъектному составу отличаются от исков, направленных на защиту прав конкретного субъекта. Административные иски в защиту интересов неопределенного круга лиц опосредуют публичный интерес в реализации определенной государственной политики, направленной прежде всего на защиту здоровья и благосостояния населения, законности и стабильности правопорядка. В силу этого при рассмотрении административного дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в исковом заявлении, и выясняет в полном объеме обстоятельства, касающиеся нарушения прав неопределенного круга лиц, в интересах которых подано исковое заявление, и отвечают ли оспариваемые правовые акты управления требованиям законности.

Судебное решение по таким делам не имеет непосредственно правопорождающего значения для конкретных субъектов, входящих в этот неопределенный круг лиц. Оно создает лишь преюдиции для возможного предъявления ими последующих требований о возмещении причиненного им ущерба. Конкретный истец в индивидуальном иске уже не должен заново доказывать противоправность правовых актов управления, признанных незаконными в отношении неопределенного круга лиц. Преюдициальное решение является обязательным для суда, рассматривающего конкретные иски о возмещении ущерба. Кроме того, исками в защиту интересов неопределенного круга лиц предотвращается вынесение противоречивых решений по связанным между собою делам и достигается оперативность их рассмотрения.

Таким образом, характер защищаемого "чужого" интереса диктует особое положение органов, организаций и граждан, защищающих его в судебном процессе. Оно обладает рядом общих признаков:

1) все эти субъекты являются лицами, участвующими в деле, так как они имеют в нем определенный интерес;

2) они участвуют в деле в чужих интересах, поэтому в отечественной процессуальной теории обозначаются общим термином "правозаступники";

3) участвуют в процессе от своего имени, но в защиту чужих интересов, что отличает их от представителей, выступающих не от своего имени, а от имени и в интересах представляемого лица, например, административного истца или административного ответчика;

4) имеют только процессуальный интерес в исходе дела: они не являются субъектами спорного материального правоотношения, поэтому решение суда не влияет на их субъективные материальные права и обязанности и они не получают какой-либо выгоды от процесса. Их участие преследует общественные и государственные цели;

5) в судебном процессе они пользуются правами и несут обязанности стороны, за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по оплате судебных расходов;

6) наряду с ними к делу привлекается административный истец, чьи материальные права и законные интересы, нарушенные или оспоренные в материальном административном правоотношении, должен защитить суд.