11.3. Прокурор как участник административного

судопроизводства

Прокурор - это обобщающее понятие, используемое процессуальным законодательством и включающее прокурора как руководителя органа прокуратуры соответствующего уровня, заместителей, помощников прокурора, действующих в пределах своих полномочий. В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре (в ред. от 28.11.2015) полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством. В рамках правового регулирования, установленных КАС РФ, участие прокурора в административном судопроизводстве - это выполнение им самостоятельной функции защиты публичных интересов, а не осуществление надзора за исполнением законов. В КАС РФ отсутствует норма, прямо закрепляющая положение о том, что прокурор участвует в процессе в целях обеспечения законности, как это установлено, например, в ч. 5 ст. 52 АПК РФ.

В научной и учебной литературе вопрос о правовом положении прокурора - участника судопроизводства носит дискуссионный характер. Выделяется несколько подходов к решению этого вопроса. Один из них рассматривает прокурора в качестве полноправного истца - стороны по делу. Другой обосновывает правовой статус прокурора в судопроизводстве только как процессуального истца. Третий исходит из того, что обратившийся в суд прокурор не является стороной по делу, а всегда представляет в процессе государство, от имени которого осуществляет функции по надзору за соблюдением законности. Представители четвертого подхода участие прокурора в процессе трактуют как своего рода "юридический атавизм" <1>. Они полагают, что использование, например, такой формы его участия, как дача заключений, может негативно отражаться на реализации таких принципов судопроизводства, как законность, состязательность, независимость суда. При этом сама концепция надзора за законностью решений суда оценивается как противоречащая Конституции РФ <2>.

--------------------------------

<1> Похмелкин В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5. С. 6.

<2> По мнению Европейского суда по правам человека, участие в судебном деле прокурора не обеспечивает равенства сторон в судебном разбирательстве. Мотивируя принятое решение по делу "Менчинская против России", ЕСПЧ указал, что в том случае, если в гражданском процессе имеет место спор между двумя сторонами, который и должен быть разрешен судом, нельзя с полной уверенностью судить о том, не является ли заключение по делу прокурора определяющим для суда при принятии решения (решение Европейского суда по правам человека от 15 января 2009 г. по делу "Менчинская против России". URL: http://hr-lawyers.org). В этом отношении Суд ссылался на Резолюцию Парламентской ассамблеи N 1604 (2003) по вопросу о роли прокуратуры в демократическом обществе, почитающем верховенство права. Она предусматривает, что ни одна из ролей прокуроров не должна влечь за собой какого-либо конфликта интересов или выступать в качестве сдерживающего фактора для физических лиц, которые ищут государственной защиты своих прав (Рекомендация Постоянной комиссии Парламентской ассамблеи Совета Европы от 27 мая 2003 г. N 1604 (2003) "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона". URL: http://www.genproc.gov.ru).

Дискуссия по этому вопросу далека от завершения. Однако многие из выдвинутых в ходе ее позитивных положений нашли свое отражение в действующем процессуальном законодательстве, в том числе в КАС РФ.

В условиях построения правового государства общая функция прокуратуры по надзору за законностью применительно к сфере судопроизводства трансформируется в функцию защиты публичных интересов. Она осуществляет эту функцию в целях охраны интересов государства и общества, прав, свобод и законных интересов отдельных граждан или отдельных категорий граждан при рассмотрении судами подведомственных им дел. Надзор за законностью судебных действий и решений в судебном процессе - это сфера компетенции самой судебной власти в лице Верховного Суда РФ, который уполномочен на осуществление судебного контроля за деятельностью судов в предусмотренных законом процессуальных формах <1>.

--------------------------------

<1> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и Прокуратуре Российской Федерации".

Органы судебной власти при осуществлении ими правосудия не являются поднадзорными для прокуратуры органами, и ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре их к таковым не относит. КАС РФ не наделяет прокурора функцией надзора за деятельностью судов по осуществлению административного правосудия. Участие прокурора в рассмотрении судом конкретных дел имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, интересов общества и государства в целом.

При этом прокурор выступает в процессе не от имени и по поручению судебных или иных государственных органов, а как самостоятельное лицо, участвующее в деле и действующее строго в рамках процессуального закона. При осуществлении своих полномочий прокурор в административном судопроизводстве не может выходить за рамки прав и обязанностей, предоставленных КАС РФ участвующим в деле лицам. Защищая публичный интерес, он использует в процессе не какие-либо особые властные прокурорские прерогативы, а пользуется процессуальными правами и несет обязанности стороны <1>. Он участвует в качестве равноправной стороны процесса в рассмотрении дел судами первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций с использованием соответствующих процессуальных прав и исполнением соответствующих обязанностей стороны.

--------------------------------

<1> В учебной и научной литературе высказывалась точка зрения, что прокурор, участвующий в рассмотрении и разрешении дел судами, является представителем государства и обладает властными полномочиями в процессе. Такой подход не соответствует действующему законодательству и не отвечает принципу независимости судей: единственным властным субъектом в процессе является суд.

Действующее законодательство предусматривает два основания для участия прокурора в административном судопроизводстве:

а) обращение в суд по собственной инициативе для реализации предоставленного ему законом права на административный иск в защиту прав и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, интересов государства и муниципальных образований;

б) прямое указание закона об обязательном участии прокурора в рассмотрении административного дела. Выделение законодателем этого основания для участия прокурора обусловлено особой важностью разрешаемых судом спорных административных правоотношений и необходимостью обеспечить максимальные гарантии защиты прав и законных интересов граждан. Это основание обязывает прокурора вступить в уже начатое административное дело для дачи заключения по нему.

Кроме того, закон предусматривает также право прокурора обратиться в суд для подачи апелляционного, кассационного или надзорного представления с целью обжалования соответствующих судебных решений по административному делу, в разбирательстве которого в первой инстанции он был задействован.

Правом на подачу этих представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, который в соответствии со ст. 39 КАС РФ является лицом, участвующим в деле, независимо от того, явился ли он на заседание суда первой инстанции.

Задачи прокурора как субъекта, защищающего в административном судопроизводстве публичный интерес, проистекают из общих целей прокуратуры в целом и направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина. Решение этих задач в рамках предоставленных прокурору процессуальных прав и обязанностей стороны способствует правильному и своевременному разрешению административных дел и реализации задач административного судопроизводства (ст. 3 КАС РФ).

Прокурор участвует в административном судопроизводстве в трех формах:

1) путем обращения в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 39 КАС РФ;

2) путем вступления в процесс для дачи заключения в порядке ч. 7 ст. 49 КАС РФ и в случаях, установленных этим Кодексом. К таким случаям относятся, например, производства по делам:

- об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 213 КАС РФ);

- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 243 КАС РФ);

- об административном надзоре (ст. 272 КАС РФ);

- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар (ст. 277 КАС РФ);

- о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ст. 283 КАС РФ);

3) путем подачи апелляционных представлений на решения судов первой инстанции (ст. 295 КАС РФ), кассационных представлений на вступившие в законную силу решения суда (ст. 318 КАС РФ) и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные акты, за исключением судебных актов Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор (ст. 332 КАС РФ).

Обращение прокурора в суд с административным иском в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 39 КАС РФ, - это важнейшая форма его участия в административном судопроизводстве. Она представляет собой способ реагирования прокурора на выявленные им в ходе общей надзорной деятельности правонарушения. Однако в процессе, возбужденном по этому иску, прокурор осуществляет не свои властные надзорные полномочия, а права и обязанности процессуального истца. Он вправе обратиться в суд с административным иском в трех основных случаях.

Во-первых, в случае выявления нарушений прав, свобод и законных интересов граждан, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений. Он может подать такой административный иск только в том случае, если сами граждане не имеют возможности обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или другим уважительным причинам. В число таких административных исков входит, например, иск об оспаривании незаконных правовых актов, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ч. 4 ст. 218 КАС РФ).

КАС РФ не содержит каких-либо специальных норм, конкретизирующих подготовку прокурора к подаче этого иска. Исходя из толкования ранее действовавших в этой сфере норм ГПК РФ Генеральной прокуратурой РФ, этот порядок должен выглядеть следующим образом <1>. Основанием для предъявления административного иска в суд является письменное обращение гражданина к прокурору о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. При невозможности оформления гражданином заявления его волеизъявление должно быть зафиксировано прокурором в письменной форме. В случае, когда по объективным причинам гражданин не может представить доказательства, подтверждающие нарушение его прав и законных интересов, прокурор принимает исчерпывающие меры к сбору необходимых доказательств.

--------------------------------

<1> См.: Указание Генпрокуратуры РФ от 14 мая 2009 г. N 160/8 "Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // Законность. 2009. N 7; Приказ Генпрокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" // Законность. 2012. N 6.

В необходимых случаях прокурор должен принять меры к собиранию и представлению в суд доказательств, подтверждающих невозможность предъявления административного иска соответствующим гражданином лично. Отсутствие в КАС РФ перечня уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора от обязанности при подготовке искового заявления указать мотивы, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд (ч. 6 ст. 125 КАС РФ). Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду.

Административное исковое заявление прокурора должно соответствовать требованиям, предусмотренным п. п. 1 - 5, 8, 9 ч. 2 и ч. 3 ст. 125 КАС РФ. Прокурор, обратившийся в суд с административным иском, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по оплате судебных расходов). Он также несет обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска (ч. 4 ст. 39 КАС РФ).

Рассматривая административное дело, возбужденное прокурором в защиту прав и законных интересов гражданина, суд может удовлетворить административный иск только в том случае, если именно этот гражданин является надлежащим административным истцом, т.е. именно ему принадлежат те права, которые, по мнению прокурора, нарушены в спорном материальном правоотношении и требуют судебной защиты. Прокурор - это процессуальный истец, не являющийся участником спорного материального правоотношения. Заинтересованность прокурора в деле носит особый характер, определяемый его должностным положением и полномочиями по защите публичных интересов. При участии в процессе главная задача прокурора - это защита общественного блага, публичных интересов, выраженных в законе. Он защищает права и законные интересы конкретного лица лишь постольку, поскольку в этом выражается публичный интерес, и в той мере, в какой дело имеет общественное значение.

В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. При отказе этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

Во-вторых, прокурор вправе обратиться с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений. В число таких исков входит, например, административный иск об оспаривании незаконных нормативных правовых актов, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ч. 4 ст. 218 КАС РФ).

Законодатель, наделяя прокурора правом обращения в суд с заявлением в защиту "неопределенного круга лиц", не дает легального определения этого понятия. В процессуальной теории и судебной практике под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела <1>.

--------------------------------

<1> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2004 года (по гражданским делам) (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23 и 30 июня 2004 г.).

Характерные особенности защиты прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц в административном судопроизводстве состоят в следующем:

- защищается публично-правовой интерес многочисленной группы лиц, персональный состав которой неизвестен;

- многочисленный, но количественно не установленный состав этого круга лиц не позволяет привлечь в процесс всех пострадавших от правового акта управления (решения, действия или бездействия) одного и того же ответчика;

- все эти лица объединены общностью предмета и основания требования;

- на ответной стороне выступает общий для всех ответчик - орган публичной власти или должностное лицо.

В судебной практике к числу прокурорских административных исков можно отнести иски прокурора, направленные на понуждение уполномоченных государственных органов обеспечить инвалидов техническими средствами реабилитации - пандусами и поручнями для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры; иски в защиту интересов педагогических работников сельских образовательных учреждений; иски в интересах неопределенного круга лиц - членов семей ряда категорий граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы; иски, направленные на понуждение уполномоченных органов ликвидировать несанкционированную свалку либо обеспечить освещение улиц, ремонт дорог, развитие теплоснабжения и др.

Для обращения в суд с заявлением в защиту нарушенных прав или законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных правоотношений, согласие истца (потенциальных неперсонифицированных истцов) или их представителей не требуется. Судопроизводство по этим административным делам имеет определенные отличия от производства по иску о защите прав и законных интересов граждан. В частности, это проявляется в том, что в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, рассмотрение административного дела по существу продолжается. Если отказ прокурора от административного иска связан с удовлетворением ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу (ч. 5 ст. 39 КАС РФ).

В-третьих, прокурор вправе обратиться в суд с административным иском в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. В этом случае речь может идти, например, об обращениях прокурора в суд в связи с нарушением интересов государства и муниципальных образований при заключении административно-правовых договоров.

Перечень субъектов, в интересах которых прокурор вправе обратиться в суд, указанный в ч. 1 ст. 39 КАС РФ, является исчерпывающим. Это означает, что прокурор не может подать административный иск в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций - хозяйственных обществ, политических партий, общественных объединений и т.д.

Категории административных дел, которые рассматривают суды общей юрисдикции в рамках этой формы участия прокурора в административном судопроизводстве, различны и отличаются различной подсудностью. В зависимости от суда, в котором подлежит рассмотрению соответствующее дело с участием прокурора, законом устанавливается следующий порядок (ч. 2 ст. 39):

- Генеральный прокурор РФ и его заместитель вправе обратиться в Верховный Суд РФ или соответствующий суд среднего звена, в военный суд, районный суд;

- прокурор субъекта РФ, заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры и их заместители - в суд среднего звена, в окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд;

- прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры - в гарнизонный военный суд, районный суд.

Вступление прокурора в начавшийся процесс для дачи заключения по существу спора является второй формой участия прокурора в суде первой инстанции. Основанием такого участия прокурора является прямое указание закона. Он устанавливает, что прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу только в случаях, предусмотренных КАС РФ. Прокурор не вправе давать заключение по административному делу, если такое дело возбуждено на основании его административного иска (ч. 7 ст. 39 КАС РФ).

При возникновении в суде административного дела, предполагающего обязательное участие прокурора, судья должен известить об этом соответствующего прокурора. При назначении дела к судебному разбирательству он обязан направить прокурору извещение о месте и времени рассмотрения дела. Неявка в судебное заседание прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, не является препятствием к его рассмотрению, если явка прокурора не была признана судом обязательной. Эти общие правила установлены ч. 5 ст. 213, ч. 3 ст. 243, ч. 3 ст. 268, ч. 4 ст. 272 КАС РФ и другими статьями этого Кодекса, предусматривающими обязательное участие прокурора.

Участие прокурора в этих административных делах предполагает дачу им заключения прокурора, под которым понимается изложенное в письменной форме мнение прокурора по поводу разрешения административно-правового спора между сторонами. Заключение должно содержать оценку исследованных в суде доказательств, указание на установленные с их помощью существенные фактические обстоятельства. В заключении прокурор должен дать юридическую квалификацию возникших между сторонами спорных материальных правоотношений. Заключение прокурора завершается его выводами, касающимися возможного, с точки зрения прокурора, способа разрешения спорной ситуации. Цель заключения прокурора - содействие и помощь суду в вынесении законного и обоснованного решения.

Заключение прокурора по делу завершает рассмотрение дела по существу (ст. 170 КАС РФ). Прокурор выступает перед прениями сторон. КАС РФ (ст. 171) не предусматривает выступление прокурора для дачи заключения в прениях.

Особой формой участия прокурора в административном судопроизводстве является подача апелляционных, кассационных и надзорных представлений, которые являются средством (актом) реагирования прокурора на предположительно незаконные решения суда. Представления должны быть облечены в письменную форму и содержать необходимые реквизиты.

Апелляционным представлением оспариваются выводы суда по существу дела в целом, т.е. нарушение судом норм материального и (или) процессуального права. Требования к апелляционному представлению изложены в ст. 299 КАС РФ. Кассационное представление - это акт реагирования прокурора, посредством которого он оспаривает вступившие в законную силу решения и определения всех судов Российской Федерации, принятые в первой инстанции. Требования к содержанию кассационного представления установлены ст. 320 КАС РФ. Надзорное представление - это акт реагирования прокурора, посредством которого прокурор оспаривает решения судов в Российской Федерации, в суде надзорной инстанции. Право на обращение в Президиум Верховного Суда РФ как суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре судебных актов, указанных в ч. 2 ст. 332 КАС РФ, если в рассмотрении административного дела участвовал прокурор, имеют Генеральный прокурор РФ и его заместители.