10.6. Замена сторон в административном судопроизводстве

В административном судопроизводстве возможны две формы (способа) замены сторон, участвующих в административном деле: а) в порядке замены ненадлежащего административного ответчика (ст. 43 КАС РФ); б) в порядке процессуального правопреемства (ст. 44 КАС РФ).

Замена ненадлежащего административного ответчика. Законодатель устанавливает два вида условий, определяющих способность гражданина или организации быть стороной в административном судопроизводстве: а) общие - личная заинтересованность в деле и наличие административно-процессуальной правосубъектности и б) специальное условие, характеризующее способность быть надлежащей стороной в данном конкретном процессе, - это необходимость быть субъектом спорного материального административного правоотношения и иметь связь с правом требования и обязанностью, вытекающими из данного материального правоотношения.

Надлежащая сторона - это установленный судом по обстоятельствам дела действительный субъект спорного материального правоотношения, состоящий в реальной правовой связи с другим субъектом этого правоотношения. Исходя из этого признание стороны в качестве надлежащей зависит от того, является ли лицо, вступающее в судебный административный процесс, субъектом спорного правоотношения.

Административный истец определяет административного ответчика и в целях легитимации сторон должен указать в исковом заявлении все факты, которые способны убедить судью в том, что сам истец и административный ответчик являются субъектами спорного материального правоотношения. В момент открытия производства по административному делу суд делает вывод о том, являются административный истец и административный ответчик надлежащими, только предположительно, на основе фактических обстоятельств, указанных административным истцом в своем исковом заявлении. Надлежащая сторона определяется судом на основании норм материального административного права. Суд выясняет, предъявлен ли административный иск тем лицом, которому принадлежит право требования, и к тому лицу, которое должно отвечать по иску.

В ходе судебного разбирательства в административном судопроизводстве законодатель допускает замену только административного ответчика, в случае если он не является должной, правообязанной стороной по отношению к административному истцу. Замена ненадлежащего административного истца не предусматривается. В этом случае предполагается, что если административный истец является ненадлежащим, то он должен отказаться от иска, суд - прекратить производство по административному делу. Если административный истец не отказывается от иска, то суд рассматривает дело и выносит решение об отказе в административном иске.

Порядок замены ненадлежащего административного истца. КАС РФ (ч. 1 ст. 43) устанавливает: "В случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим". Исходя из этой законодательной формулы инициатива замены ответчика принадлежит не истцу, который определяет его в административном исковом заявлении, а суду. Тем не менее замену стороны административного ответчика суд должен производить с согласия административного истца. Этим порядок замены ненадлежащего ответчика, устанавливаемый КАС РФ, отличается от правила, предусмотренного ГПК РФ (ст. 41), устанавливающего в качестве условия замены ответчика ходатайство или согласие истца.

Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, законодатель предоставляет суду право без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика. Таким образом, предусматривается возможность привлечения надлежащего административного ответчика в качестве второго административного ответчика, если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим. При этом оба ответчика являются субъектами судебного административного процесса, наделенными всеми правами и обязанностями стороны. Так, при оспаривании действия или бездействия государственного служащего в качестве второго административного ответчика суд должен привлечь орган, в котором этот служащий исполняет свои обязанности.

Необходимость правильного определения надлежащего административного ответчика обусловлена возможностью исполнения судебного решения, вынесенного по административному делу. Если оно будет вынесено в отношении ненадлежащего административного ответчика, например должностного лица или государственного органа, которые не являются носителями спорной обязанности и не имеют полномочий на разрешение соответствующего вопроса, то административный истец не получит желаемого правового результата. Разрешение вопроса о выборе надлежащего административного ответчика по административному делу относится к компетенции суда и зависит от установления и исследования фактических обстоятельств административного дела.

О замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим или о привлечении к участию в деле другого надлежащего административного ответчика суд выносит определение. После такой замены подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала. В этом случае срок рассмотрения административного дела исчисляется с момента вынесения судом определения о замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим.

Замена стороны в порядке процессуального правопреемства. Замена лиц в административном судопроизводстве возможна не только при замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим, но и в порядке процессуального правопреемства. Оно характеризуется переходом процессуальных прав и обязанностей во время процесса от одного лица (стороны по административному делу) к другому, ранее не участвовавшему в этом деле. Модель правопреемства такова: одно лицо, заменяющее другое (правопреемник), становится носителем его процессуальных прав и обязанностей и продолжает участие в процессе этого заменяемого лица (правопредшественника) - истца или ответчика.

Основанием для замены стороны правопреемником является правопреемство в спорном или установленном решением суда материальном административном правоотношении. Это происходит в случае перемены субъекта - носителя права или обязанности в административном правоотношении, когда новый субъект в силу закона либо иных причин полностью или частично принимает на себя права и обязанности своего правопредшественника <1>.

--------------------------------

<1> До недавнего времени считалось, что понятие "правопреемство" является гражданско-правовой и гражданско-процессуальной категорией, которая в материальном административном праве как правовой институт отсутствует. В современной литературе обосновывается положение о межотраслевом характере правопреемства. Доказано, что, специфически выражаясь в разных отраслях права, межотраслевое свойство правопреемства проявляется в сохранении правоотношений при замене их субъекта, что позволяет обеспечить переход прав и обязанностей от правопредшественника к правопреемнику. Подробнее см.: Носов Д.В. Правопреемство в российском праве. Пермь, 2013.

Такая ситуация может сложиться, например, в случае смерти гражданина, реорганизации юридического лица, освобождения от должности государственного или муниципального служащего, реорганизации или упразднения органов публичной власти, которые участвовали в судопроизводстве в качестве административного истца или административного ответчика. В КАС РФ (ст. 44) предусматриваются соответствующие варианты решения этих проблемных ситуаций.

1. В случае смерти гражданина или реорганизации юридического лица, являвшихся субъектами спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения и стороной в административном деле, суд производит замену этой стороны ее правопреемником, если в данном правоотношении допускается правопреемство. При выбытии из процесса стороны - юридического лица основанием процессуального правопреемства является только его реорганизация (ст. 58 ГК РФ). Ликвидация юридического лица влечет прекращение его существования без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам (ст. 61 ГК РФ).

2. В случае если в период рассмотрения административного дела государственный орган или орган местного самоуправления, являющиеся стороной в административном деле, реорганизованы, суд производит замену этой стороны ее правопреемником. Если какой-либо из этих органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны двумя возможными путями:

- во-первых, они могут быть заменены органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;

- во-вторых, они могут быть заменены органом или организацией, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

3. В случае если в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, будет освобождено от соответствующей замещаемой должности, суд производит замену этой стороны тремя возможными способами:

- во-первых, другим лицом, замещающим эту должность на момент рассмотрения административного дела;

- во-вторых, иным должностным лицом или соответствующим органом, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;

- в-третьих, иным должностным лицом или соответствующим органом, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

Процессуальное правопреемство допускается на любой стадии административного судопроизводства, т.е. на той стадии, на которой выбывает правопредшественник. О замене стороны ее правопреемником или об отказе в этом судом выносится соответствующее определение, на которое может быть подана частная жалоба.

Процессуальное правопреемство в административном судопроизводстве является общим (универсальным), так как правопреемник полностью заменяет собой правопредшественника во всем объеме его процессуальных прав и обязанностей. При вступлении в судебный процесс правопреемника новое производство по делу не открывается: процессуальное правопреемство характеризуется тем, что правопреемник продолжает участие в административном деле правопредшественника. При процессуальном правопреемстве административное судопроизводство продолжается с той стадии, на которой произошла замена стороны и правопреемник вступил в административное дело. Для него все действия, совершенные в процессе до его вступления в административное дело, обязательны в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил (ч. 6 ст. 44 КАС РФ).

Замена стороны в порядке процессуального правопреемства отличается от замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим по основаниям и правовым последствиям.

1. При процессуальном правопреемстве права и обязанности в спорном или установленном решением суда материальном административном правоотношении переходят от выбывшей стороны к другому лицу - правопреемнику. При замене ненадлежащей стороны надлежащей такого перехода не происходит.

2. Правопреемник продолжает начатый правопредшественником процесс на соответствующей стороне процесса с того момента, когда он был приостановлен. При замене ненадлежащей стороны надлежащей подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала.

3. Правопреемник и правопредшественник не могут одновременно участвовать в процессе, тогда как при замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим допускается их участие в одном процессе (ч. 1 ст. 43 КАС РФ).

4. Замена ненадлежащей стороны надлежащей возможна только в одной стадии - в стадии разбирательства административного дела по существу.