10.2. Особенности правового статуса сторон как субъектов

спорного административного правоотношения

Правовой статус публичной стороны спорного административно-правового отношения характеризуется наличием у него процессуальной правосубъектности, которая является основанием для его участия в административном судопроизводстве. Процессуальная правосубъектность органа публичной власти возникает одновременно с его правосубъектностью в материальном праве. Однако по своему содержанию эти виды правосубъектности не тождественны. Правосубъектность органа публичной власти в материальном праве - это его публичная правосубъектность, выражающаяся в способности осуществлять данные ему законом материальные права и обязанности как полномочия носителя государственной или муниципальной власти.

Процессуальная правосубъектность связана с правовой возможностью этого органа иметь и осуществлять процессуальные права и обязанности, т.е. быть стороной, заинтересованным лицом, пользоваться процессуальными правами истца и нести процессуальные обязанности ответчика, например, при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Процессуальное право знает лишь процессуальные "фигуры" истца, ответчика, стороны, заявителя и др., но ему неизвестен такой субъект судебного процесса по разрешению спора, как орган публичной власти, наделенный в этом процессе властными полномочиями в отношении других участников процесса. В судебном процессе такими полномочиями обладает только суд.

Компетенция характеризует публичную материальную правосубъектность органа, т.е. его возможность или способность быть носителем публичных прав и обязанностей, быть субъектом материального публичного права. Она является одной из форм правосубъектности публичного органа наряду с частноправовой и процессуальной.

Частноправовой правосубъектностью публичные органы наделены как участники гражданско-правовых отношений, выступая в роли юридических лиц частного права. Их права и обязанности как субъектов гражданского права не входят в состав компетенции, включающей только те права и обязанности, которые характеризуют их статус как носителей власти.

Процессуальная правосубъектность публичного органа характеризует его способность быть носителем процессуальных прав и обязанностей и соответственно быть участником процессуальных правоотношений.

В административном судопроизводстве публичный орган, действующий в качестве стороны, не может использовать свою компетенцию, властные полномочия в отношении лица, оспаривающего его действия. Это обусловлено тем, что в судебном процессе единственным субъектом, который наделен властными полномочиями процессуального характера, является суд.

Так, в судебном процессе публичный орган не наделен властными полномочиями ни в одном из трех случаев его участия в качестве стороны спора:

а) когда является субъектом, действия которого оспариваются;

б) когда сам инициирует административный спор по причине неисполнения частными лицами своих обязанностей (в установленных законом случаях) либо в порядке обязательного судебного контроля;

в) когда инициирует административно-правовой спор в защиту прав и интересов других лиц.

В этих случаях предпосылки участия публичных органов в процессе в качестве субъектов процессуальных отношений устанавливаются процессуальным законодательством.

В то же время определенная материальным публично-правовым законом компетенция выступает таким же условием наделения публичных органов процессуальной правосубъектностью, как и наличие прав юридического лица для хозяйственных организаций. В судебном административном процессе публичный орган как сторона административного спора реализует не властные полномочия, не свою компетенцию, а процессуальную правоспособность, установленную нормами судебного административно-процессуального права.

При разбирательстве административных споров в административном судопроизводстве все субъекты публичной власти обладают одинаковой, в том числе с частными лицами, процессуальной правоспособностью, которая является единым основанием для их вхождения в процесс.

В процессуальных правоотношениях, возникающих при разрешении административных споров в порядке административного судопроизводства, частное лицо может выступать как сторона, обращающаяся с правовыми требованиями, либо в случаях, определенных законом, как сторона, к которой правовое требование обращено, например, в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 1 КАС РФ. Как правило, частное лицо выступает в процессуальной роли заявителя - административного истца.

Приобретение процессуально-правового статуса административного истца предполагает наличие двух условий:

1) наличие у частного лица юридической способности выступать в суде в роли субъекта процессуальных правоотношений, которая включает административно-процессуальную правоспособность и административно-процессуальную дееспособность. По общему правилу кто правоспособен (правосубъектен) в материальном административно-правовом смысле, тот обладает и административно-процессуальной правосубъектностью при заявлении и разрешении административного спора. Правовые параметры административно-процессуальной правосубъектности частных лиц (граждан и организаций) установлены в ст. 5 КАС РФ;

2) наличие личной юридической заинтересованности в разрешении административного спора, которая обусловлена тем, что субъект лично пострадал или может пострадать от оспариваемого решения или действия (бездействия) органа публичной власти, нарушающего его права либо законные интересы, и следовательно, он имеет материально-правовой интерес в отмене данного акта.

Административно-процессуальной правосубъектностью как общей предпосылкой быть участником судебно-административного процесса обладают все частные лица, которые согласно закону имеют право на судебную защиту прав и законных интересов.

При наличии этого права участниками административного судопроизводства могут становиться не только юридические лица, но и организации, не имеющие статус юридического лица. В зарубежном праве незарегистрированные как юридические лица ассоциации допускаются к участию в административном судопроизводстве без каких-либо особых формальностей <1>. В отечественном праве долгое время считалось, что сторонами судебного процесса могут быть только юридические лица. Такой подход не учитывал, что субъектами других отраслей права, включая административное, могут быть коллегиальные образования, не являющиеся юридическими лицами, но выступающие сторонами, в том числе по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

--------------------------------

<1> См.: Сандевуар П. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М., 1998. С. 52.

Возникновение у организаций как коллективных субъектов, не имеющих статуса юридического лица, административно-процессуальной правоспособности определяется единственным условием - наличием прямого указания (разрешения) закона на возможность (допустимость) такого участия в процессе. Так, споры о назначении даты выборов в органы местного самоуправления рассматриваются судом субъектов РФ по заявлениям общественных объединений либо их региональных и местных отделений, которые могут и не иметь статуса юридического лица. Организации, не обладающие правами юридического лица, могут выступать в процессуальном статусе не только заявителя, но и ответчика. Так, к ведению общих судов Российской Федерации отнесено рассмотрение дел о запрете деятельности общественных межрегиональных и региональных объединений и местных религиозных организаций, не являющихся юридическими лицами.

Процессуальная праводееспособность организаций, не обладающих правами юридического лица, возникает с момента их создания (юридических лиц - с момента регистрации) и утрачивается с момента их ликвидации (юридических лиц - с момента внесения в соответствующий реестр сведений об их ликвидации).